Реферат бюджетування, орієнтоване результат. Бюджетування, орієнтоване на результат (БОР) Інструменти бюджетування, орієнтованого на результат

Навіщо потрібно

Сьогодні багато керівників завершують етап наведення елементарного порядку у своєму бізнесі. Налагоджується система бюджетування та управлінського обліку, покращуються бізнес-процеси, впроваджуються інші методи регулярного управління.

Але виникають нові виклики: вступ до СОТ, єдиний митний простір, фінансова криза, конкуренція, що посилюється, і зростаючі запити споживачів.

Розгортається битва за ефективність. У цій боротьбі сильні переможуть, а слабкі втратить свій бізнес чи втратить свою самостійність.

А що таке ефективність, як її підвищити, тобто. як їй керувати? Щоб керувати, потрібна система управління ефективністю комерційного підприємства чи некомерційної організації чи органу влади.

З чого складається

Управління ефективністю вимагає наявності цілей, роботи з їх досягненню, та ресурсів, які потрібно витратити у процесі виконання цієї роботи. Система, що об'єднує у собі управління усіма цими трьома складовими, називається БОР — бюджетування, орієнтоване результат.

БОР інтегрує управління економічністю та результативністю. Управління першим здійснюється через бюджети, другим через цільову вирву. На цьому випливає визначення БОР.

БІР - система управління ефективністю діяльності організації (підрозділу, співробітника) шляхом інтеграції бюджетного управління (Budgeting) з цільовою воронкою (Target funnel).

Отже, БІР - триланкова система управління, де:

Бюджет + Робота = управління Економічністю,

Робота + Мета = управління Результативністю!

Мета БОР - забезпечити таке управління роботою, щоб одержати запланований результат, тобто. досягти мети при запланованому бюджеті (витраті ресурсів).

І, що важливо, у такій триланковій системі «Бюджет+Робота+Мета» управління економічністю органічно пов'язане з управлінням результативністю. А не окремо, як це традиційно відбувається. Це робить організації, які використовують БОР, ефективними, тобто успішними!

Які результати дає

Підвищення ефективності діяльності. Це управління результативністю та економічністю діяльності.
Звітність з ефективності: менеджерів, підрозділів, проектів, бізнес-одиниць, підприємств та холдингів.
Формалізована за допомогою конкретних показників стратегія діяльності та доведена до кожного співробітника.
Злагоджена взаємопов'язана система оплати праці за всіма рівнями управління: топ-менеджмент, менеджери середньої ланки, лінійні менеджери та рядові співробітники. Вона побудована на базі ключових показників ефективності, деталізованих та доведених до кожного співробітника.
Економічно обґрунтована система преміювання: доходи співробітників тим вищі, що вищий їхній внесок у єдиний інтегральний результат організації. Економічна модель системи оплати зі ставками та формулами розрахунку премій. Ув'язування витрат на ФОП із результатами бізнесу.
Оперативна та достовірна план-фактна управлінська звітність за фінансовими та нефінансовими результатами.

В чому різниця

Корінна відмінність системи БІР від традиційної системи бюджетного управління полягає в тому, що вона інтегрує традиційне бюджетування (Budgeting), як систему управління економічністю (бюджет + робота), з цільовою лійкою (Target funnel), як системою управління результативністю (робота + мета), що забезпечує досягнення заданих цільових показників. Які ще називають ключові показники ефективності (KPI).

Завдяки цьому ми отримуємо відповідь на питання цільового витрачання коштів шляхом відповідності їх не лише бюджету, а й цілям. Управляючи досягненням результату через цільову вирву, ми цим робимо витрату бюджету цілеорієнтованим. Тоді організація стає ефективною, бо і цілей досягла (тобто. результативна), і ресурси досягнення цілей витратила суворо у межах бюджету (тобто. економічна).

Як реалізується

Підвищення ефективності починається з компетенції «Ключові показники ефективності». Тут розробляється методика управління результативністю для стратегії та бізнесу конкретного замовника. Ця методика називається «Цільова лійка»® (зареєстрована торгова марка ДК «ІНТАЛЄВ», заявка 2012725317 федеральної служби з інтелектуальної власності (Роспатент)).
Наступним етапом є апгрейд системи управління фінансами. Система планування має відповідати економічній моделі показників ефективності, а з допомогою бюджетування підприємство має успішно управляти економічністю своєї діяльності.
Третьою частиною роботи є оптимізація системи стимулювання персоналу. Будь-яка соціально-економічна система складається з людей, які в сучасному світі не працюватимуть з-під палиці. Тому управління не дасть повного ефекту без системи стимулювання персоналу, розробленої за тими самими принципами ефективного управління.

Дізнатись детальніше

Докладніше про методологію БОР та приклади реалізації на вітчизняних підприємствах можна дізнатися у книзі

Методологічний підхід до планування та виконання державного та місцевих бюджетів, реалізований з середини 2000-х років у рамках бюджетної реформи, при якому використовуються методи розподілу бюджетних ресурсів відповідно до цілей, завдань і функцій держави та з урахуванням змінних пріоритетів державної політики. Крім того, у підході передбачається контроль результативності витрачання бюджетних коштів шляхом оцінки досягнення кількісних та якісних показників виконання. Однак слід розрізняти поняття «БІР» та «програмно-цільовий підхід» - вони не збігаються за змістом.

Історія розвитку БОР у Росії

Бюджетна реформа, орієнтована використання БОР у системі органів виконавчої влади Російської Федерації, здійснюється з 2004 року. Координатором реформи є Міністерство фінансів Російської Федерації (Департамент бюджетної політики, Департамент міжбюджетних відносин). У широкому значенні перехід до принципів БОР включає:

Перехід у федеральних органах виконавчої до управління за результатами та середньостроковим бюджетуванням, орієнтованим на результат (ЗБІР);
проведення реформи міжбюджетних відносин;
проведення оптимізації мережі бюджетних організацій;
Підвищення ефективності та результативності бюджетних видатків.

Впровадження управління за результатами у федеральних органах виконавчої здійснювалося у 2004-2006 роках у формі експерименту.

Нормативна база БІР

Нормативна база, що регулює введення БОР, включає:

1. Постанова Уряду Російської Федерації від 22 травня 2004 р. № 249 (ред. Від 23.10.2004 р.) «Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних видатків», у тому числі: Концепція реформування бюджетного процесу в Російській Федерації у 2004-2006 роках , Положення про доповіді про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування;

2. Постанова Уряду Російської Федерації від 19 квітня 2005 р. N 239 «Про затвердження положення про розроблення, затвердження та реалізацію відомчих цільових програм»;

3. Постанова Уряду Російської Федерації від 27 квітня 2005 р. N 259 "Про затвердження положення про розробку Зведеної доповіді про результати та основні напрямки діяльності Уряду Російської Федерації на 2006-2008 роки".

Завдання БІР

Концепція реформування бюджетного процесу, орієнтованого використання БОР, включає такі основні завдання:

1. Наближення бюджетної класифікації Російської Федерації до вимог міжнародних стандартів, введення інтегрованого з бюджетною класифікацією плану рахунків бюджетного обліку, заснованого на методі нарахувань та забезпечує облік витрат за функціями та програмами.

2. Упорядкування процедур складання та розгляду бюджету, через аналітичний поділ діючих та знову прийнятих видаткових зобов'язань. Чинні зобов'язання підлягають безумовному включенню до видаткової частини бюджету, якщо не прийнято рішення про їх скасування або зупинення. Нові видаткові зобов'язання повинні встановлюватися лише за наявності відповідних фінансових можливостей на весь період їхньої дії та за умови обов'язкової оцінки їхньої очікуваної ефективності.

3. Включення до перспективного фінансового плану розподілу асигнувань між суб'єктами бюджетного планування, що щорічно зміщується на рік уперед, на трирічний період. Перехід до затвердження перспективного фінансового плану Урядом Російської Федерації.

4. Введення в практику бюджетного процесу формування відомчих цільових програм, до рамок яких має бути включена значна частина бюджетних видатків, що здійснюються за кошторисним принципом. Орієнтація федеральних цільових програм рішення великих і потребують тривалих термінів реалізації інвестиційних, науково-технічних і структурних проектів міжгалузевого характеру з чітко сформульованими і кількісно вимірними індикаторами результативності.

14. Планування, нарахування, контроль за повнотою та своєчасністю надходження доходів до місцевого бюджету.

15. Склад та структура доходів місцевого бюджету.

16. Предмети ведення та виникаючі у зв'язку з ними видаткові зобов'язання органів місцевого самоврядування.

17. Поняття та основні форми видатків бюджетів.

18. Бюджетна класифікація видатків бюджетів. Угруповання видатків бюджетів за функціональною та відомчою ознаками.

19. Основи кошторисного та програмно-цільового бюджетного планування видатків бюджетів

20. Бюджетування, орієнтоване результат.

21. Муніципальні цільові програми та їх роль підвищення результативності бюджетних витрат

22. Витрати бюджету на загальнодержавне управління, правоохоронну діяльність та охорону навколишнього середовища.

23. Видатки бюджету у сфері матеріального виробництва

24. Видатки бюджету фінансування соціально-культурної сферы

25. Перевищення доходів бюджету над видатками та відображення коштів в обліку

28. Економічний зміст, форми та склад муніципального боргу. Обслуговування та облік державного боргу.

29. Муніципальні гарантії, порядок їх надання.

30. Муніципальні позики.

31. Бюджетні кредити

32. Сутність, зміст та моделі фінансово-бюджетного федералізму

33. Зміст, напрями, методи та інструменти бюджетного регулювання

34. Міжбюджетні трансферти: поняття, форми та умови надання

35. Види фінансової допомоги муніципалітетам

36. Субсидії. Дотації. Субвенції

37. Бюджетна забезпеченість та показники, що визначають бюджетну самостійність.

38. Етапи бюджетного процесу. Учасник бюджетного процесу.

39. Особливості бюджетного процесу лише на рівні муніципальних утворень

40. Бюджетні повноваження ГРБС (РБС) та одержувачів бюджетних коштів.

41.Складання проекту бюджету. Основні документи та матеріали, що подаються одночасно з проектом бюджету.

42 Етапи розгляду проекту бюджету. Висновок контрольно-рахункових органів на проект бюджету.

43. Твердження бюджету, організація казначейського виконання місцевого бюджету.

44. Ведення бюджетного обліку та складання звіту про виконання бюджету.

45. Зовнішня перевірка звіту про виконання бюджету та затвердження бюджетної звітності.

46. Організація державного фінансового контролю: види, форми, способи.

47. Форми фінансового контролю, здійснюваного представницькими органами місцевого самоврядування.

48. Фінансовий контроль, який здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування.

49. Класифікація порушень та недоліків, що виявляються під час проведення муніципального фінансового контролю.

50. Державні державні установи

51. Державні бюджетні установи.

52. Муніципальні автономні установи

53. Муніципальне завдання надання муніципальних послуг.

54. Субсидії виконання установами муніципального завдання та інші цели.

55. План фінансово-господарської діяльності установ

20. Бюджетування, орієнтоване результат.

БІР – це система організації бюджетного процесу та державного (муніципального) управління, при якій планування, виконання та контроль за виконанням бюджету здійснюються у безпосередньому зв'язку з досягнутими результатами, забезпечуючи розподіл бюджетних ресурсів за цілями, завданнями та функціями держави (регіону, муніципальної освіти) з врахуванням пріоритетів державної (муніципальної) політики та суспільної значущості очікуваних безпосередніх та кінцевих результатів використання бюджетних коштів. Її сутність полягає у використанні методів та елементів фінансового менеджменту в державному та муніципальному бюджетуванні.

Концепція реформування бюджетного процесу, орієнтованого використання БОР, включає такі основні завдання:

1. Наближення бюджетної класифікації Російської Федерації вимог міжнародних стандартів.

2. Упорядкування процедур складання та розгляду бюджету, через аналітичний поділ діючих та знову прийнятих видаткових зобов'язань.

6. Розширення сфери застосування механізмів підтримки відібраних на конкурсній основі регіональних та муніципальних програм бюджетних реформ.

21. Муніципальні цільові програми та їх роль підвищення результативності бюджетних витрат

Муніципальна цільова програма є ув'язаний за ресурсами, виконавцям і термінів комплекс соціально-економічних, організаційно-господарських та інших заходів, що забезпечують ефективне вирішення економічних, екологічних, соціальних та інших проблем розвитку муніципальних утворень. Витрати на цільових програм формують бюджет розвитку муніципального освіти. Муніципальна цільова програма в загальному випадку повинна включати такі розділи: - Опис проблеми, на вирішення якої спрямована цільова програма; - соціально-економічне становище та основні напрями розвитку муніципального освіти, що обґрунтовують необхідність здійснення цієї програми; - цілі, завдання, терміни та етапи реалізації програми, а також цільові індикатори та показники, що характеризують досягнення її результатів; - Система програмних заходів; - механізм реалізації програми; - Ресурсне забезпечення програми; - оцінка соціально-економічної та екологічної ефективності програми; - організація управління програмою та контроль ходу її реалізації. Найважливішою складовою механізму реалізації програми є визначення можливих джерел та способів фінансування заходів. При реалізації муніципальних цільових програм можна використовувати: - кошти федерального і регіонального бюджетов; - Кошти місцевого бюджету; - Власні джерела фінансування заявника проекту - кошти російського Банку розвитку, російських та іноземних кредитних установ, що залучаються під гарантії Уряду РФ, а також під гарантії бюджету суб'єкта РФ та місцевого бюджету; - Інші позабюджетні джерела фінансування.

Витратне бюджетування	Бюджетування, орієнтоване результат
Взаємозв'язок бюджетування із планами роботи
Існуючий обсяг видатків розподіляється між бюджетоодержувачами	Обсяг та структура видатків бюджету безпосередньо пов'язана з пріоритетами політики та очікуваними соціальними та економічними результатами
Принцип планування витрат
Агрегування видаткових кошторисів суб'єктів бюджетного планування	Розподіл бюджетних коштів між соціально-значущими програмами за принципом пріоритетності
Класифікація видатків бюджету, що використовується.
Переважно економічна та відомча класифікація	Переважно програмна (функціональна) класифікація
Формат проекту бюджету
Обсяги коштів, спрямовані на фінансування статей видатків бюджетоотримувачів	Програми-мети-результати-критерії результативності
Самостійність прийняття рішень щодо використання коштів
Детальна деталізація витрат, відповідальність за цільове використання коштів	Свобода розпорядження ресурсами у межах програм, відповідальність за досягнення планових результатів найменш витратними способами
Форма контролю за виконанням бюджету
Переважно зовнішній контроль, зосереджений на цільовому використанні бюджетних коштів (за статтями видатків)	Переважно внутрішній контроль, зосереджений на моніторингу критеріїв результативності
Фокус уваги зовнішнього контролю
Детальні статті витрат	Загальний обсяг витрат, ступінь досягнення очікуваних результатів, якість внутрішнього контролю
Звітність щодо виконання бюджету
Зіставлення фактичних витрат стосовно запланованих	Виконання поставлених завдань, причини відхилень, необхідність коригування програм

Перевагами бюджетування, орієнтованого на результат,як невід'ємний механізм технології управління за результатами є:

· Виділення конкретних результатів використання бюджетних коштів;

· Забезпечення ефективності використання бюджетних коштів шляхом встановлення кількісних критеріїв оцінки виконання поставлених завдань;

· Підвищення гнучкості та результативності бюджетування шляхом надання повноважень щодо використання коштів у рамках програм їх керівникам.

При бюджетуванні, орієнтованому на результат, основним документом фінансового планування є цільові програми. Цільові програми можуть реалізовуватись як одним міністерством або агентством/службою, так і мати міжвідомчий характер. Діяльність всіх державних органів на плановий період групується за цільовими програмами, вирішення яких дозволить вирішити соціально-економічні питання, або спрямованим на надання державних послуг або виконання державних функцій. В ідеалі завершений перехід до бюджетування за результатами передбачає, що структура державного бюджету не включає статей видатків, відмінних від цільових програм. Крім того, застосування бюджетування, орієнтованого на результат, передбачає надання значних повноважень щодо використання наявних ресурсівбезпосереднім розпорядникам бюджетних коштів (які є керівниками програм), включаючи:

· Перерозподіл коштів у процесі реалізації програм між окремими статтями витрат (і, у деяких випадках, навіть між програмами);

· Перерозподіл коштів між фінансовими роками (якщо доцільно змінити терміни проведення запланованих заходів);

· Збереження за собою коштів, зекономлених в результаті підвищення ефективності, та використання їх на власний розсуд.

Децентралізація повноважень та зміна системи стимулів для органів влади, проте, не знижують необхідність контролю за використанням бюджетних ресурсів. Для аналізу ефективності використання фінансових коштів бюджетування, орієнтоване на результат, передбачає використання критеріїв соціальної та економічної ефективності. Критерії соціальної ефективності виражають рівень досягнення соціально-значущого ефекту програми. Наприклад, при наданні державних послуг соціальна ефективність програми тим вища, чим більшого ефекту досягнуто при наданні послуг однакової якості та обсягу. Економічна ефективність програми розраховується як співвідношення обсягу отриманої економічної вигоди та витрат на реалізацію програми. Економічна ефективність тим більше, чим більших результатів досягнуто при рівних витрачених ресурсах.

При розглянутих перевагах бюджетування, орієнтованого на результати, не можна не звернути увагу проблеми, пов'язані з його впровадженням. По-перше, завершеність початку програмно-цільового бюджетування практично обмежується складністю формування цільових програм, у яких «укладалася» вся багатогранна діяльність державні органи. Досить часто виникає необхідність виділення додаткових статей витрат, які не можуть бути виключені, але не можуть бути однозначно віднесені до тієї чи іншої цільової програми. У Франції дана проблема була вирішена шляхом виділення програм із забезпечення діяльності державних органів, до яких були включені статті витрат на оплату праці кадрових, фінансових, правових служб тощо.

По-друге, оцінка ефективності використання бюджетних ресурсів, що є основою бюджетування, орієнтованого на результат, на практиці виявляється не завжди реалізованою, оскільки успішність виконання поставлених завдань часто проявляється у довгостроковому періоді, ніж плановий. У результаті виникають ситуація, коли з міркувань доцільності фінансування цільової програми може бути скасовано виходячи з її формальної неефективності.

По-третє, децентралізація повноважень щодо використання бюджетних ресурсів потребує високих управлінських навичок керівників програм. Інакше перехід до бюджетування за результатами (за умови зниження зовнішнього контролю) може призвести до зниження ефективності використання бюджетних коштів.

Таким чином, бюджетування, орієнтоване на результат, змінюючи загальне уявлення про цілі використання бюджетних коштів, дозволяє значно підвищити ефективність державних видатків. Проте перехід до бюджетування, орієнтованого на результат, є досить складним та тривалим процесом. У США, Новій Зеландії, Австралії, Нідерландах, Великій Британії та Швеції, де вперше були реалізовані спроби переходу до бюджетування, орієнтованого на результат, впровадження цієї технології зажадало кілька десятиліть і її вдосконалення в даний час триває.

У Російській Федерації застосування бюджетування, орієнтованого на результат, було вперше зазначено у "Концепції реформування бюджетного процесу в Російській Федерації в 2004-2006 рр..". Як основний напрям реформування бюджетного процесу розглядався «перехід переважно до програмно-цільових методів бюджетного планування, які забезпечують прямий взаємозв'язок між розподілом бюджетних ресурсів та фактичними або запланованими результатами їх використання відповідно до встановлених пріоритетів державної політики». Основні Характеристикизапропонованого в концепції підходу можуть бути зведені до таких:

· Перехід від управління витратами до управління результатами пов'язувався з розширенням самостійності та підвищенням відповідальності адміністраторів бюджетних коштів у рамках чітких середньострокових орієнтирів;

· Удосконалення механізмів бюджетування трактувалося як один з елементів комплексу реформ, який має бути безпосередньо пов'язаний з адміністративною реформою та реформуванням бюджетного сектора в частині впровадження нових механізмів фінансування державних (муніципальних) послуг, а також забезпечення різноманітності організаційно-правових форм постачальників бюджетних послуг;

· Пропонувалося ввести в бюджетний процес елементи конкуренції при розподілі бюджетних ресурсів між адміністраторами бюджетних коштів, використовуючи для цього частину бюджету зобов'язань, що приймаються;

· велика увага приділялася формалізованій оцінці результативності діяльності адміністраторів бюджетних коштів на основі кількісно вимірних показників.

Так, Концепція передбачала розподіл основної частини коштів бюджету зобов'язань на конкурсній основіміж новими чи діючими бюджетними цільовими програмами залежно від формалізованої оцінки їхньої обґрунтованості та результативності, а також відповідності пріоритетам державної політики. При цьому повинна була також враховуватися оцінка результативності діяльності суб'єкта бюджетного планування за іншими програмами, що їм реалізуються.

Як основні інструменти впровадження результативно-орієнтованого бюджетування розглядалися доповіді про результати та основні напрямки діяльності, федеральні цільові програми, а також відомчі цільові програми. Концепція містила досить докладний опис вимог до цих інструментів, а також механізмів їх використання в бюджетному процесі. Як додаток до Концепції було представлено Положення про доповіді про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування.

У розвиток Концепції було прийнято низку документів, найбільш прикладним чином регулюючих впровадження нових підходів до організації бюджетного процесу, що стали в цій сфері зразком для багатьох регіональних та муніципальних органів влади. До них відносяться:

· Згадане вище Положення про доповіді про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування (затверджено постановою Уряду Російської Федерації від 22 травня 2004 р. № 249);

· Положення про розроблення, затвердження та реалізації відомчих цільових програм (затверджено постановою Уряду Російської Федерації від 19 квітня 2005 р. № 239);

· Методичні рекомендації щодо підготовки доповідей про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування на 2006-2008 рр. (Лист Міністерства фінансів Російської Федерації від 27 червня 2005 р. №02-АЛ/2008).

Пізніше було внесено зміни до Бюджетного кодексу Російської Федерації. З 2008 р. на федеральному рівні використовується середньостроковий бюджет на період із 2008 по 2010 р.

ЛЕКЦІЯ 2: СЕРЕДНЕТЕРМІНОВЕ ФІНАНСОВЕ ПЛАНУВАННЯ

Технологія бюджетування, орієнтованого результат, передбачає перспективне фінансове планування. Це з тим, що досягнення обраних державними органами цілей, зазвичай, вимагає досить тривалого періоду, перевищує один звітний рік. У зв'язку з цим щорічне бюджетування при орієнтації на результат може стати джерелом невизначеності для керівників програм. Більшість державних програм вимагають довгострокових стабільних фінансових зобов'язань для того, щоб виконати поставлені завдання та досягти очікуваних результатів. При цьому в перші роки реалізації будь-які проміжні результати реалізації таких програм не виявляються і не можуть бути оцінені. Відповідно до аналізу показників результативності у разі дані програми є неефективними і мають бути згорнуті. Однак їх припинення з міркувань доцільності є неприпустимим, оскільки це означає безглузду розтрату використаних ресурсів і невиконання завдань «на середині шляху». У зв'язку з цим виникає необхідність переходу до середньострокового фінансового планування.

Як свідчить зарубіжний досвід, оптимальним періодом середньострокового планування є 3-річний період. Період планування у своїй носить «ковзний характер»– наприкінці першого року періоду планування вносяться необхідні коригування та уточнення розмірів фінансування та значень критеріїв результативності на наступний рік та, за необхідності, розробляються плани заходів на третій рік.

p align="justify"> Обсяги фінансових потоків є відносно гарантованими на весь період планування за умови успішного досягнення цільових значень критеріїв ефективності. Керівник програми, як уже зазначалося, має відносну свободу перерозподілу коштів між звітними періодами та повноваженнями використання «зекономлених» коштів. У Росії ці принципи нині реалізуються досить обмежено.

Середньострокове бюджетування державних органів, які є суб'єктами бюджетного планування, ґрунтується на Доповіді про результати та основні напрямки діяльності(Далі - ДРОНД). Основними розділами ДРОНДу, згідно з Методичними рекомендаціями щодо підготовки доповідей про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування на 2006-2008 рр., є:

1) цілі, завдання та показники діяльності;

2) видаткові зобов'язання та формування доходів;

3) бюджетні цільові програми та непрограмна діяльність;

4) розподіл витрат за цілями, завданнями та програмами;

5) результативність бюджетних видатків.

У першому розділі ДРОНДуформується система цілей, завдань та критеріїв оцінки ступеня їх досягнення (із зазначенням цільових значень).

У другому розділі ДРОНДута відповідні додатки наводяться відомості про загальний обсяг виконуваних видаткових зобов'язань суб'єкта бюджетного планування, та проводиться аналіз зміни їх структури за звітний, поточний та плановий роки.

Звітні дані щодо обсягів видаткових зобов'язань надаються за три останні звітні роки (включаючи поточний рік); планові дані за обсягами бюджету видаткових зобов'язань надаються на весь плановий період у розбивці на 1-й, 2-й та 3-й планові роки.

У рамках другого розділу ДРОНДу слід чітко розділити. діючі та прийняті зобов'язання. Необхідність виділення бюджетів діючих та прийнятих зобов'язань пов'язана з характером середньострокового бюджетного планування – заплановані на трирічний період витрати мають бути передбачуваними (гарантованими) для успішної реалізації програм.

Середньострокове бюджетування відрізняється послідовністю. Обсяг фінансових коштів, необхідний виконання зобов'язань, зафіксованих у різних нормативних правових актах, прийнятих раніше, підлягає обов'язковому включенню до щорічний бюджет. Розміри діючих зобов'язань визначаються шляхом коригування обсягів фінансування, передбачених попередніх періодах (прямий рахунок, індексація, формульний метод тощо.). Наприклад, при визначенні обсягу асигнувань на виплату соціальної допомоги враховується прогнозована на цей рік зміна кількості одержувачів допомоги та коефіцієнт індексації розміру допомоги (якщо вона встановлена); щодо асигнувань на закупівлю товарів та послуг - прогнозований даний період коефіцієнт інфляції тощо.

Таким чином, «діючі зобов'язання»- Це видаткові зобов'язання Російської Федерації, що підлягають виконанню в плановому періоді за рахунок коштів федерального бюджету в обсязі, встановленому відповідно до чинних нормативних правових актів (за винятком нормативних правових актів, дія яких закінчується, призупинено або пропонується до скасування починаючи з відповідного року планового періоду ), договорами та угодами. Відповідно, «бюджет чинних зобов'язань»– це обсяг асигнувань, необхідні виконання діючих зобов'язань у плановому періоді (з розподілом за роками).

Якщо суб'єкт бюджетного планування приймає рішення про необхідність виділення додаткових завдань та розширення своїх видатків на черговий фінансовий рік (і трирічну перспективу), у другому розділі ДРОНДу поряд з чинними зобов'язаннями відображаються зобов'язання, що приймаються. «Прийняті зобов'язання»– це заплановане (пропоноване) збільшення обсягу діючих зобов'язань у плановому періоді. До зобов'язань, що приймаються, відносяться, зокрема, зобов'язання, що виникають у зв'язку з реалізацією намічених і запропонованих нових бюджетних цільових програм, включаючи відомчі, а також такі зобов'язання, які знову вводяться виключно на підставі положень федерального бюджету, намічених (пропонованих) до прийняття на даний рік планового періоду (наприклад, нові зобов'язання в рамках Федеральної адресної інвестиційної програми, які раніше не встановлені будь-якими іншими нормативними правовими актами). Відповідно, «бюджет зобов'язань, що приймаються»є обсяг асигнувань, необхідні виконання зобов'язань у плановому періоді (з розподілом за роками). Як правило, до бюджету зобов'язань включаються новостворені відомчі цільові програми. Фінансування нових програм, що здійснюється в рамках бюджету зобов'язань, здійснюється за принципом конкурентностіміж головними розпорядниками бюджетних коштів Це дозволяє здійснювати відбір найбільш ефективних та пріоритетних проектів за обмеженості обсягу бюджетних ресурсів. Конкурсний відбір стимулює головних розпорядників бюджетних коштів до якіснішого планування заходів та обгрунтування витрат під час підготовки відомчих цільових програм.

Бюджет зобов'язань, зазначений суб'єктом бюджетного планування для відповідних років планового періоду в даному розділі ДРОНДу, не повинен перевищувати доведеного до суб'єкта бюджетного планування Міністерством фінансів Російської Федерації граничного обсягу бюджету зобов'язаньна відповідні роки, за винятком випадків наявності неузгоджених питань, що розглядаються в установленому порядку.

Для кожного виконуваного видаткового зобов'язання наводиться посиланняна конкретні положення нормативних правових актів та рішень, та вказується метод оцінки обсягу витратз його виконання (нормативний, метод індексація витрат, плановий, формульний).

Крім того, суб'єкти бюджетного планування, у віданні яких знаходяться федеральні служби та федеральні агентства, що здійснюють функції з адміністрування платежів до федерального бюджету, надають дані про фактичні та заплановані обсяги відповідних видів доходів до федерального бюджету, включаючи податкові та неподаткові доходи, у тому числі доходи від використання майна, що знаходиться у федеральній власності, доходи від платних послуг, частина прибутку федеральних державних унітарних підприємств та інші види доходів. Для кожного виду доходів наводиться зіставлення планових та фактичних показників за перші два роки звітного періоду, і у разі значних розбіжностей між ними проводиться аналіз причин зазначених розбіжностей.

У третьому розділі ДРОНДунаводиться короткий опис затверджених наступного планового року (і запропонованих до затвердження у наступні планові роки) бюджетних цільових програм, а також аналітичних бюджетних відомчих цільових програм. Крім того, описується основний зміст непрограмної діяльності суб'єкта бюджетного планування.

Відомча цільова програма (ВЦП) має бути спрямована на досягнення одним із тактичних завданьдержавного органу. У разі, якщо при реалізації бюджетної цільової програми передбачається досягнення результатів, які одночасно сприятимуть вирішенню кількох тактичних завдань (досягненню кількох цілей суб'єкта бюджетного планування), ВЦП слід відносити до завдання, на вирішення якого безпосередньо спрямована програма.

склад федеральних цільових програм(ФЦП) вказується відповідно до рішень Уряду Російської Федерації. ФЦП, що розробляються, виділяються окремо із зазначенням підстав для їх розробки та обґрунтувань їх можливого ресурсного забезпечення.

Опис непрограмної діяльності суб'єкта бюджетного планування має включати бюджет витрат на реалізацію непрограмної діяльності (з розбивкою за роками звітного та планового періодів).

У четвертому розділі ДРОНДунаводиться аналіз сформованої та планованої структури витрат за цілями, завданнями та програмами та тенденцій її зміни у звітному та плановому періоді. Даний розділ дозволяє представити загальну картину розподілу коштів за програмами, що реалізуються.

Заключний розділ ДРОНДує найважливішим з метою бюджетування, орієнтованого результат. У цьому розділі ДРОНДу проводиться зіставлення показників витрат та результатів діяльності суб'єктів бюджетного планування у звітному та плановому періоді, а також подається аналіз результативності бюджетних видатків та обґрунтування заходів щодо її підвищення.

На підставі даних про динаміку у звітному періоді планових та фактично досягнутих значень показників діяльності (безпосередніх та кінцевих), а також витрат у розрізі тактичних завдань, програм та, за необхідності, окремих заходів проводиться оцінка результативності діяльності суб'єкта бюджетного планування.

Оцінка проводиться за такими напрямками:

1) Ступінь досягнення цілей, розв'язання тактичних завдань суб'єкта бюджетного планування.

2) Ступінь відповідності до запланованого рівня витрат.

3) Відхилення показників результатів діяльності та витрат на звітний рік від планових показників на цей рік та аргументоване обґрунтування причин такого відхилення.

4) Відхилення планових показників результатів та витрат на черговий плановий рік від планових показників на зазначений рік, визначених у попередньому році, та аргументоване обґрунтування причин такого відхилення. Для виявлення ступеня досягнення запланованого рівня витрат фактично досягнуті результати порівнюються з їх плановими значеннями, з формуванням абсолютних та відносних відхилень. За капітальними витратами оцінюються обсяги введення в дію основних фондів на вкладений рубль і скорочення обсягів незавершеного будівництва.

1) Економічна ефективність, під якою розуміється співвідношення безпосередніх результатів діяльності, результатів, отриманих і запланованих досягнення у межах тактичних завдань, програм, програмних заходів, із витратами їх досягнення (наприклад, витрати на будівництво/ремонт 1 км автодороги). Оцінки економічної ефективності формуються для звітного періоду та для планового періоду.

2) Загальна ефективність, Під якою розуміється співвідношення суспільно значущого ефекту діяльності (показника кінцевого результату діяльності або його зміни) по відношенню до безпосередніх показників діяльності. Оцінки суспільної ефективності формуються для звітного періоду та для планового періоду.

3) Суспільно-економічна ефективність, під якою розуміється співвідношення величини досягнутого і запланованого у результаті розв'язання тактичної завдання кінцевого суспільно значимого результату і величини витрат за його досягнення. Оцінки суспільно-економічної ефективності формуються для звітного періоду та для планового періоду.

Для виявлення показників економічної ефективності здійснюється зіставлення показників економічної ефективності на плановий період із показниками минулих років, а також з доступними даними щодо інших суб'єктів бюджетного планування.

За показниками суспільно-економічної ефективності може бути зроблено порівняльний аналізкінцевих показників діяльності з іншими країнами за аналогічними сферами компетенції.

По кожному напрямку, у разі суттєвих відмінностей (як позитивних, так і негативних) між плановими та фактичними значеннями показників, а також показниками різних років, має бути проведено аналіз факторів, що вплинули на дану розбіжність. При цьому рекомендується виділяти дві групи факторів:

· Внутрішні фактори (на які суб'єкт бюджетного планування міг впливати);

· Зовнішні чинники (на які суб'єкт бюджетного планування не міг впливати, включаючи форс-мажорні обставини).

При проведенні аналізу впливу зовнішніх факторів на досягнення планових показників окремо вказується вплив, який був на досягнення планових показників іншими суб'єктами бюджетного планування.

Для кожної групи факторів наскільки можна оцінюється її впливом геть відхилення показника від планових (прогнозованих) значень.

За результатами аналізу факторів обґрунтовується зміна цілей, тактичних завдань, цільових показників (щодо показників минулих років або намічених у минулих бюджетних циклах), складу показників, припинення або ініціювання бюджетних програм, а також зміна витрат порівняно з попередніми періодами.

У цьому розділі ДРОНДу мають також бути наведені заходи, які суб'єкт бюджетного планування намітив здійснити з метою підвищення ефективності бюджетних видатків та якості управління витратами та результатами, а також оцінити кількісно ефект від здійснення цих заходів (у вигляді економії витрат або збільшення результатів при даному обсягу витрат). Зазначені оцінки мають бути подані у додатку до ДРОНД.

p align="justify"> Таким чином, формування бюджету за принципами результативного управління є логічним продовженням процесу планування діяльності суб'єкта бюджетного планування. У зв'язку з цим, основним інструментом бюджетування, орієнтованого на результат, у Росії є ДРОНД. При складанні ДРОНДу розподіл фінансових потоків здійснюється відповідно до цілей та завдань суб'єкта бюджетного планування. Крім того, у ДРОНДі простежується обґрунтованість та спадкоємність прийнятих видаткових зобов'язань шляхом поділу бюджетів діючих та прийнятих зобов'язань. У сукупності різні розділи ДРОНДу дозволяють забезпечити послідовне, обґрунтоване та передбачуване використання бюджетних коштів.

На перший погляд, зв'язок між передбачуваним середньостроковим плануванням бюджету, передбачуваним стратегічним плануванням заходів соціально-економічної політики держави та бюджетуванням, орієнтованим на результат, здається цілком очевидним. Однак на практиці забезпечення ефективного взаємозв'язку між ними потребує тривалої підготовки. Як показує досвід інших країн, форсоване впровадження бюджетування, орієнтованого на результат, загрожує втратою контролю за виконанням бюджету та управлінням державними видатками.

ЛЕКЦІЯ 3: БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ПРИ БЮДЖЕТУВАННІ, ОРІЄНТУВАНОМУ НА РЕЗУЛЬТАТ

Бюджетний процес при програмно-цільовому бюджетуванні передбачає, як і за традиційного постатейного бюджетування, три етапи: підготовка проекту бюджету; виконання бюджету; звіт про виконання бюджету та оцінка.

Підготовка проекту бюджетуБюджетування, орієнтоване на результат, стимулює галузеві міністерства зосередити увагу на цілях та результатах їхньої діяльності. Під час підготовки проекту бюджету міністерствам буде необхідно сфокусувати увагу на трьох основних питаннях, які мають знайти відображення у бюджетній заявці.

1) Вибір пріоритетних цілей та завдань державного органу в рамках виконуваних ними функцій.

Визначення ключових цілей діяльності державного органу дозволяє сконцентрувати зусилля та підвищити ефективність цілеспрямованого використання наявних ресурсів організації. Першочерговим кроком при підготовці бюджетної заявки при бюджетуванні, орієнтованому на результат, є розробка дерева цілей, завдань та показників результативностідіяльність державного органу.

У другій та наступні роки застосування бюджетування, орієнтованого на результат, з'являється можливість перерозподіляти фінансові коштивід неефективних програм до успішніших. Цілі, поставлені на початку року, результати їх виконання наприкінці фінансового року, та оцінки соціальної та економічної ефективності діяльності державного органу є вихідною базою для визначення видаткових потреб майбутнього періоду. Якщо міністерству не вдається досягти встановлених у програмі цілей, це може бути підставою для скорочення її фінансування та переведення коштів у більш успішні програми, тобто. рівень видаткових потреб міністерства може коливатися рік у рік. У такому разі міністерства втрачають право не лише на збільшення фінансування, а й на фінансування у колишніх обсягах.

За такого підходу фізичні показники (кв. м, чисельність персоналу та інші характеристики інфраструктурної мережі) перестають бути базою визначення витратних потреб. Такою базою стає вартість надання послуг, спрямованих на реалізацію поставлених перед міністерством завдань (хоча вартість послуг залежить від параметрів інфраструктурної мережі).

2) Коригування бюджету діючих зобов'язань та формування відомчих цільових програм для зобов'язань, що приймаються.

Підготовка бюджету, орієнтованого результат, передбачає чітке виконання прийнятих зобов'язань. Для цього головними розпорядниками бюджетних коштів формуються реєстри видаткових зобов'язаньцього державного органу. Сам собою реєстр видаткових зобов'язань також є елементом бюджетування, орієнтованого на результат, оскільки передбачає забезпечення нормативно-правового закріплення видатків бюджетів, а чи не їх цільової спрямованості. Однак цей інструмент необхідний для роздільного планування діючих та прийнятих зобов'язань, оскільки на основі реєстру здійснюється планування діючих зобов'язань.

Для досягнення новостворених тактичних завдань державного органу мають бути сформовані. Аналіз необхідних витрат на реалізацію відомчих цільових програм здійснюється «знизу вгору» – від кошторису на проведення окремих заходів шляхом агрегування до розміру фінансування виконання тактичних завдань та досягнення стратегічних цілей. Оцінка необхідних фінансових коштів при цьому має бути економічно обґрунтовано. Стимулами до бюджетного розподілу коштів є конкурсне задоволення бюджетних заявок Міністерством фінансів Російської Федерації.

Таким чином, важливим компонентом визначення видаткових потреб при програмно-цільовому бюджетуванні стає аналіз витрат та результатівза кожною програмою. Він включає три елементи:

· Обґрунтування необхідності запропонованих заходів;

· Визначення можливих альтернатив;

· Порівняння витрат і результатів за виявленими альтернативами.

Основним принципом аналізу є облік всіхвитрат та результатів, пов'язаних з реалізацією програми. Найпоширенішою помилкою щодо повної вартості програми та вигод від її реалізації є виняток витрат, пов'язаних із змістом будівель, споруд, устаткування, включаючи знос, і навіть з наданням проміжних послуг, тобто. послуг, що надаються не кінцевим споживачам, а іншим структурам всередині того самого відомства, зокрема, неврахування управлінських витрат. Інший поширеною помилкою є неврахування доходів, які отримують від використання власності.

3) Розробка методики моніторингу та аналізу значень показників, що характеризують ступінь виконання та ступінь ефективності використання бюджетних коштів.

Оцінка ефективності бюджетних витрат, як зазначалося, одна із найважливіших і навіть найскладнішим механізмом бюджетування, орієнтованого на результат. Окрім згаданих показників економічної та суспільної (соціальної) ефективності, можуть застосовуватися показники кінцевого ефекту та показники безпосереднього результату. Показник кінцевого ефектухарактеризує зміна параметрів цільової групи, яку спрямовані управлінські впливу. В основному використовується як синонім суспільної корисності та вимірює ступінь зміни характеристик суспільства під впливом держави, органу влади чи окремої програми. Показник кінцевого ефекту вимірює наслідки управлінських впливів і відображає зміну середовища, що є кінцевою метою управління. У термінах показників кінцевого ефекту зазвичай ставляться мети управління в цілому, регіональних і федеральних програм розвитку. У охороні здоров'я показник кінцевого ефекту виявляється у дитячої смертності, економіки – економічним зростанням чи інвестиційної привабливістю. Цей тип показників найбільш адекватно відбиває зміст державної діяльності будь-якому рівні. Для багатьох суспільних процесів як показник кінцевого ефекту прийнято використовувати показники ступеня задоволення представника цільової групи діяльністю державної організації. Задоволення безпосереднього клієнта у багатьох випадках відображає реальні результати діяльності та є показником кінцевого ефекту у чистому вигляді.

Другий тип показників отримав назву показників безпосереднього результату. Цей показник відбиває показники управлінських впливів організації на об'єкт управління. Показник належить лише до підсистемі «суб'єкт управління – управлінський вплив» і пов'язані з цільової групою. Показник цього типу відбиває заходи, проведені організацією задля досягнення поставленої мети. Наприклад, забезпечення правопорядку (як мета правоохоронних органів) розпадається на низку заходів, у тому числі: проведення рейдів, взяття під варту, робота з інформаторами тощо. На рівні заходів і формуються показники безпосереднього результату, традиційно в наступних варіантах:

· кількість заходів, дій чи операцій (проведених перевірок, підготовлених законопроектів, випущених постанов, відремонтованих будівель тощо);

· кількість (або частка) заходів, дій, операцій з певною вимогою до якості (проведених перевірок з виявленням порушень; підготовлених законопроектів, прийнятих законодавчим органом; випущених постанов, що виконуються всіма задіяними організаціями; відремонтованих будівель відповідно до ГОСТу тощо) .

Серйозним обмежувачем при виборі показників результативності є доступність необхідної інформації та витрати на її збирання та обробку. Система моніторингуне повинна бути надмірно складною та дорогою, оскільки це пов'язано з ризиками недостатності фінансування для її підтримки, неможливості контролю за об'єктивністю інформації, що надається, а також непрозорості результатів моніторингу для громадян. З одного боку, мінімізація числа показників може призводити до неповноти та фрагментарності системи оцінки, а також до орієнтації суб'єкта бюджетного планування лише на деякі результати своєї діяльності при ігноруванні тих, які не знайшли відображення у показниках результативності. Однак, з іншого боку, наявність у системі оцінки результативності великого обсягу приватної інформації не дозволяє реально виявити динаміку досягнутих результатів, загальна картина розпадається на окремі елементи, які часто мають різноспрямовану динаміку і досить складно піддаються узагальнення.

Очевидно, що на практиці потрібно знаходити компроміс, що дозволяє максимально узгодити ці суперечливі вимоги. При пошуку даного компромісу є необхідним орієнтуватися на наступні підходи:

· Прагувати мінімізувати кількість вимірювачів одного й того ж результату (що не рівносильно мінімізації кількості показників взагалі, оскільки результати можуть бути досить різноманітні);

· максимально максимально використовувати показники, які раніше застосовувалися у звітності та статистиці, за якими є можливість побудови часових рядів та проведення міжрегіональних порівнянь;

· Встановлювати чіткий зв'язок між метою, завданням, заходом, з одного боку, та показником результативності, з іншого боку; уникати використання показників, що не мають прямого відношення до встановленої системи цілей та завдань;

· З усього набору можливих показників відбирати ті, які відображають або обсяги надання послуг, або їх якість, або ті безпосередні умови, що визначають цю якість; по можливості виключити показники, що лише опосередковано впливають на якісні характеристики послуг (приклад – кількість викладачів, що беруть участь у конкурсах та конференціях);

· при включенні показників, що ґрунтуються на результатах опитувань, заздалегідь оцінювати обсяг бюджетних коштів, необхідних для регулярного проведення опитувань, та можливості їх виділення;

· з обережністю ставитися до показників, що обчислюються за складними формулами з багатьма змінними: хоча за формою дані показники можуть виглядати як результуючі, насправді в більшості випадків вони недостатньо адекватно оцінюють сукупну дію безлічі факторів і важко з'ясувати користувачів системи моніторингу.

Таким чином, на стадії підготовки бюджету необхідно сформувати план розподілу бюджетних ресурсів та підготувати критеріальну базу для аналізу ефективності їх використання.

Виконання бюджету.При впровадженні бюджетування, орієнтованого на результат, контроль за виконанням бюджету поступово зміщується із зовнішньої сфери у внутрішню: від контролю над цільовим використанням коштів, здійснюваного зовнішнім контролюючим органом (таким, як Рахункова палата), до внутрішнього контролю, здійснюваного самими галузевими міністерствами, й у остаточному підсумку – до відповідальності конкретних виконавців. Важливою передумовою є наявність відповідних інституційних умов і готовності держапарату до такого кроку.

Перехід до стадії виконання бюджету зазначається затвердженням державного бюджету та, відповідно, наданням інформаціїкерівникам програм про затверджені асигнування. Ця інформація дозволяє керівникам міністерств та бюджетних установ досить вільно планувати свою діяльність на фінансовий рік та на віддалену перспективу. Свобода забезпечується тим, що асигнування виділяються за укрупненими статтями програмної класифікації, що дозволяє керівникам міністерств самостійно приймати під гарантію виділених асигнувань певні фінансові зобов'язання: вирішувати, які ресурси, в якій комбінації будуть придбані та використані

На етапі виконання бюджету при бюджетуванні, орієнтованому на результат, важливе значення має питання про перенесення наступного року залишків невикористаних коштів. Як правило, за програмно-цільового бюджетування державним міністерствам дозволяється переносити залишки невикористаних коштів на майбутній фінансовий період. Таке право обумовлено, з одного боку, більшою свободою керівників міністерств та відомств у використанні виділених ним коштів, а з іншого – з переходом на багаторічне бюджетування, яке зазвичай передбачається за програмно-цільового бюджетування. І тут контролюючий орган відстежує й не так правомірність і цільової характер витрачання державних коштів, скільки ефективність і результативність використання державних ресурсів.

Ще одним важливим питанням на стадії виконання бюджету є контрактні повноваженнякерівників програм та можливість прийняття фінансових зобов'язань. У розвинених країнах право витрачати бюджетні асигнування (брати кредит під заставу цих асигнувань) надається відомствам відразу після отримання повідомлень про затверджені їм суми. Повідомлення про асигнування в деяких країнах доповнюється повідомленнями про контрактні та/або позикові повноваження (на меншу суму, ніж загальний обсяг виділених асигнувань, або на суму, що збігається з цим обсягом), в межах яких керівники міністерств та бюджетних установ укладають контракти з постачальниками продукції, робіт та послуг. У багатьох країнах значна частина бюджетних зобов'язань виникає внаслідок дії законів, ухвалених у попередні роки, і тому не потребує щорічного перегляду та затвердження. Такі зобов'язання включаються до бюджету поточного року лише у рік затвердження, а наступні роки переходять до категорії постійних та виводяться за рамки щорічного бюджетного процесу.

Щодо власне фінансування видатків бюджету, то програмно-цільове бюджетування не вносить у цей етап виконання бюджету істотних змін, хоча передбачає чітку роботу всіх бюджетних механізмів, наприклад, обов'язковий моніторинг усіх прийнятих грошових зобов'язань.

Для країн, які використовують програмно-цільове бюджетування, характерний перехід від касового методу обліку виконання бюджету до методу обліку щодо нарахування. На відміну від касового, який визнає витрати в останній момент здійснення платежу, а доходи – в останній момент їх отримання, спосіб нарахувань вимагає обліку витрат на момент виникнення витратних зобов'язань, тобто. на момент поставки товарів та послуг, навіть якщо платежі за них не було здійснено. Аналогічним чином запис доходів при обліку за нарахуванням здійснюється на момент виникнення платіжних зобов'язань, тобто. на момент завершення операції (продажу товарів та послуг), навіть якщо платежі за них не було отримано.

Існує принаймні два фактори, що пов'язують бюджетний процес, що будується на програмно-цільових засадах, із методом нарахувань. По-перше, метод нарахувань вимагає уваги до тих областей витрат, зобов'язань та доходів, на які міністерства та відомства при традиційному методі планування бюджету найчастіше не звертають уваги (наприклад, облік зносу основних фондів). Завдяки методу обліку витрат за нарахування, при якому облік витрат на основні фонди ведеться не на момент їх придбання, а на момент їх фактичного споживання в процесі виробництва послуг (вартість основних фондів списується частинами, як при амортизації) інформація про собівартість надання тих чи інших послуг стає повною. Врахування всіх витрат, пов'язаних з наданням державою послуг, є обов'язковою вимогою програмно-цільового бюджетування.

По-друге, у міру того, як значна частина державної діяльності набуває рис комерційної (контрактація державних службовців, стягування плати за послуги, що надаються підприємствами громадського сектору тощо), метод нарахувань, прийнятий у приватному секторі, більшою мірою узгоджується з новими завданнями державного сектора, дозволяючи краще вимірювати його ефективність та результативність. Так як у центрі концепції програмно-цільового підходу лежить вимір ефективності та результативності, метод нарахувань дає можливість оцінити реальні досягнення у цій галузі.

У ході виконання бюджету може виникнути необхідність внести зміни до бюджетних асигнуваньнаприклад, скоротити їх у зв'язку з незапланованим скороченням доходів, у зв'язку з надзвичайними ситуаціями та ін. або, навпаки, збільшити їх тому міністерству, яке не вклалося в кошторис. З погляду управління державними витратами вносити зміни краще, коли ресурси розподілені за програмами, а чи не постатейно. Це пов'язано з тим, що міністерство фінансів має дані (отримані в ході підготовки проекту бюджету) про пріоритетність різних програм, про ступінь їх реалізованості при різних рівнях фінансування та про наслідки скорочення бюджетного фінансування. Ця інформація дозволяє скоротити витрати з найменшими витратами державної економічної та соціальної політики.

Слід зазначити, що часті зміни у планах бюджетних видатків для програмно-цільового бюджетування не характерні. Аргумент «бракує коштів» при програмно-цільовому бюджетуванні перестає бути основою збільшення фінансування, оскільки виникнення таких недоліків свідчить про перевитраті коштів проти плану. Проте будь-яке міністерство (міністр) підписується під усіма зазначеними у своїй бюджетній заявці альтернативними програмами та зобов'язується їх виконати за заявленого рівня фінансування, а міністерство фінансів (бюджетний департамент) лише обирає одні з альтернативних варіантів, запропонованих міністерством. Таким чином, виникнення необхідності у виділенні додаткового фінансування на етапі виконання програмно-цільового бюджету може свідчити або про слабку підготовку бюджетної заявки, або про перевитрату коштів. При програмно-цільовому бюджетуванні міністерства та відомства можуть розраховувати лише на ті ресурси, які їм виділені, хоча вони мають право перекидати ресурси статтями витрат у межах однієї програми.

Однією з основних складнощів виконання бюджету, побудованого за програмно-цільовим принципом, є відсутність відповідних управлінських навичокбільшість міністерських працівників. Традиційно цінуються якості управлінця, наприклад, вміння «вибити» фонди, втрачають своє значення в умовах програмно-цільового бюджетування, поступаючись місцем здібностям ефективно розподіляти виділені ресурси всередині програмної діяльності.

Звітність, моніторинг та оцінка результатів.При переході на бюджетування, орієнтоване результат, зростає роль звітності, моніторингу та оцінки результатів.

Важливу роль у процесі контролю за виконанням бюджету при програмно-цільовому бюджетуванні відіграють два документи – звіт про виконання бюджету та звіт про результати діяльності міністерств. Дані, що містяться в цих звітах, є основою для прийняття політичних рішень та для складання проектів бюджету на майбутній період.

Необхідність контролю призвела до розробки різних механізмів та процедур оцінки та моніторингу соціальної та економічної ефективностіреалізованих програм, тобто. ефективності програми з погляду досягнення поставлених цілей, досягнення соціального ефекту від надання бюджетних послуг та співвідношення обсягу наданих послуг певної якості та витрат на їх надання. Система показників має бути розроблена та узгоджена на етапі підготовки проекту бюджету, коли йде складання програм, оскільки вона є складовою бюджетної заявки.

Існує декілька видів оцінок, З поєднання яких складається загальна оцінка програми:

1) Оцінка управлінських процесів, яка показує, чи реалізується програма так, як замислювалася, чи відповідають дії законодавству, дизайну програми, професійним стандартам і очікуванням споживачів.

2) Оцінка соціального (кінцевого) результату, Що показує, якою мірою досягнуті очікувані мети. При побудові такої оцінки основна увага приділяється оцінці досягнутих соціальних результатів, незалежно від того, були вони отримані ці результати лише за підсумками реалізації даної програми або їх досягненню сприяли також якісь зовнішні фактори (інші програми).

3) Оцінка вкладу програми у досягнення соціального (кінцевого) результату− це оцінка чистого ефекту програми на кінцевий результат, тобто. оцінка впливу програми окремо з інших чинників. Застосовується у тому випадку, коли відомо, що існують зовнішні фактори, що вплинули на кінцевий результат.

4) Аналіз «витрати-результати»і аналіз «витрати – ефективність». Стосовно існуючих програм ці види аналізу відіграють роль оцінки. Аналіз «витрати - ефективність» оцінює вартість досягнення однієї мети або вирішення однієї задачі і використовується для вибору найекономічніших способів досягнення цілей. Аналіз «витрати-результати» спрямовано визначення всіх витрат і результатів, зазвичай у грошовій формі.

Як показала практика різних країн, збирання та аналіз інформації, необхідної для програмно-цільового бюджетування, – дуже складний і трудомісткий процес. Створення та розвиток відповідних інформаційних систем займає зазвичай кілька років.

Необхідність спільного аналізу управлінської та фінансової інформації потребує особливих навичок. У відомствах створюються спеціальні підрозділи, які відповідають за моніторинг інформації про державні витрати та аналіз даних, що надходять, а також розробляють пропозиції щодо підвищення ефективності бюджетних витрат. Працівники цих підрозділів відстежують ефективність бюджетних витрат за різними секторами економіки та галузями соціальної сфери на постійній основі. Крім висококваліфікованого персоналу, підрозділи повинні мати певний адміністративний ресурс, що дозволяє використовувати отримані результати для коригування державної політики у сфері видатків та бюджетного процесу.

Принцип гласності бюджетної інформації, що означає обов'язкову публікацію у відкритій пресі бюджетів та звітів про їх виконання, використовується як країнами, що дотримуються традиційного підходу до бюджетування, так і країнами, що використовують програмно-цільовий підхід. Однак при програмно-цільовому бюджетуванні та виконанні бюджету цей принцип трактується ширше, ніж за традиційного підходу. При програмно-цільовому підході держава має інформувати громадськість:

· Про досягнуті показники (кількісні та якісні) надання державних послуг, а також про соціальну та економічну ефективність діяльності міністерств;

· Про результати аналізу соціальної та економічної ефективності державних витрат, отриманих протягом року;

· Про методологію оцінки, а також про заходи, які будуть вжиті за результатами проведеного аналізу;

· Про зміни в законодавстві та державній політиці, що виникли в результаті аналізу ефективності бюджетних витрат, про те, як ці зміни сприятимуть досягненню поставлених урядом цілей.

Моніторинг, Здійснюваний у ході виконання бюджету, є безперервним процесом відстеження результатів, що досягаються в ході реалізації програм.

На відміну від моніторингу, оцінка результатів, як правило, є разовим заходом, що дозволяє провести більш глибокий аналіз програм і охопити, крім іншого, такі питання, як актуальність (корисність від реалізації тієї чи іншої програми для задоволення конкретних потреб) та стійкість очікуваного (отриманого) ефекту від реалізації програм. Оцінка отриманих результатів є важливим інструментом підтримки політичних рішень. Для якісного проведення оцінки важливо визначити номенклатуру та форми звітних документів.

Оцінки проводяться на трьох стадіях підготовки та реалізації програми:

· На стадії узгодження проекту бюджету (попередня оцінка);

· Протягом терміну реалізації програми (проміжна оцінка);

· Після завершення програми (заключна оцінка або оцінка наслідків програми).

Попередня оцінкає цінною інформацією для вибору найбільш оптимальної структури витрат на основі аналізу очікуваних результатів програм щодо витрат, необхідних на їх виконання (аналізу порівняльної ефективності альтернативних програм). Проміжна оцінкаслужить важливим джерелом інформації при вирішенні питання про необхідність внесення змін до чинних програм, що виникає у зв'язку зі змінами пріоритетів державної політики, змінами зовнішніх та внутрішніх факторів, що впливають на реалізацію програми, відхиленнями фактичних (проміжних) результатів програми від очікуваних результатів тощо. Зрештою, оцінка, що проводиться після завершення програми, дозволяє зіставити фактичні та очікувані результати її реалізації, включаючи вплив програми на її цільові групи, та проаналізувати фактори успіху програми та проблеми, що виникли в ході її виконання. Тим самим вона забезпечує органи виконавчої та законодавчої влади цінною інформацією для визначення та коригування пріоритетів державної політики, для розробки нових програм.

На цьому етапі виконання програмно-цільового бюджету можливі такі складності:

· Бюджетний департамент (Мінфін Росії) не зменшує контроль за цільовим (постатейним) витрачанням бюджетних коштів через побоювання зловживань з боку міністерських чиновників, які отримали більшу свободу розпорядження державними коштами;

· Керівники міністерств можуть виявитися психологічно не готовими до розкриття інформації про соціальну та економічну ефективність діяльності своїх міністерств, та результати аналізу.

Таким чином, незважаючи на схожість основних етапів бюджетного процесу при витратному бюджетуванні та бюджетуванні, орієнтованому на результат, змістовна сторона даних етапів значно відрізняється.

ЛЕКЦІЯ 4: ПЕРЕХІД ДО БЮДЖЕТУВАННЯ, ОРІЄНТУВАНОМУ НА РЕЗУЛЬТАТ

Російський досвід реформи бюджетного процесу та зарубіжна практика свідчать про те, що процес переходу від традиційного витратного бюджетування до бюджетування, орієнтованого на результат, потребує тривалої роботи. Успішність цього переходу залежить від безлічі факторів, у тому числі послідовності кроків, що робляться.

У принципі можливі два варіанти переходу до програмно-цільового бюджетування.

Варіант 1. Поетапний перехіддо програмно-цільових принципів побудови бюджетного процесу всіх міністерств та відомств. Кожна стадія (визначення послуг, впровадження показників результативності та ефективності, внутрішній контроль за витратами та зовнішній контроль результативності, розробка нових форм звітності тощо) впроваджується послідовно, але одночасно у всіх міністерствах і відомствах.

Варіант 2. Комплексна реформабюджетного процесу в кількох пілотних міністерствах, поступове (за рахунок розширення кола пілотних міністерств) охоплення інших міністерств та відомств. Реформи здійснюються під керівництвом міністерства фінансів (бюджетного департаменту), що готує пакет документів, куди входять такі інструкції:

· З організації бюджетного планування;

· З визначення вартості наданих послуг;

· З управління державними закупівлями;

· З обліку витрат;

· зі складання фінансових звітів та звітів про результати діяльності;

· З управління активами;

· З проведення внутрішнього аудиту.

Виконання вимог забезпечує міністерствам та відомствам вільне розпорядження виділеними їм ресурсами.

У Росії її реалізується переважно перша модель. Одним із найбільш пізніх значних етапів є внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації.

Відповідно до поправок, внесених останнім часом, у Бюджетному кодексі конкретизовано вимоги до довгостроковим цільовим програмам, і навіть запроваджено поняття відомчих цільових програм (ст. 179, 179.3). Так, стосовно довгострокових цільових програм вводяться такі основні критерії:

· Довгострокові цільові програми затверджуються вищим виконавчим органом відповідного рівня влади (Урядом РФ, вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Федерації або місцевою адміністрацією);

· Довгострокові цільові програми мають бути затверджені не пізніше одного місяця до дня внесення проекту закону (рішення) про відповідний бюджет до законодавчого органу;

· Обсяг бюджетних асигнувань на їх реалізацію затверджується законом (рішенням) про бюджет у складі відомчої структури видатків бюджету за відповідною кожною програмою цільовою статтею бюджетних видатків;

· За кожною програмою щорічно повинна проводитися оцінка ефективності її реалізації, за результатами якої може бути ухвалено рішення про скорочення фінансування або дострокове припинення реалізації окремих програм.

Щодо відомчих цільових програм, то їх регулювання у Бюджетному кодексі має найзагальніший характер. Порядок розробки, затвердження та реалізація цих програм здійснюються у порядку, встановленому Постановою Уряду Російської Федерації від 19 квітня 2005 р. № 239 «Про затвердження Положення про розроблення, затвердження та реалізацію відомчих цільових програм».

Згідно з цією постановою, відомчі цільові програмиможуть формуватися в 2 види:

· затверджена відомча цільова програма (далі - цільова програма відомства) - затверджуваний суб'єктом бюджетного планування комплекс взаємопов'язаних заходів, вкладених у вирішення конкретної тактичної завдання, що стоїть перед головним розпорядником коштів федерального бюджету, описуваної вимірюваними цільовими індикаторами. Цільова програма відомства є самостійним документом, окремі її положення та параметри включаються до ДРОНД суб'єкта бюджетного планування;

· аналітична відомча цільова програма (далі - аналітична програма відомства) - що виділяється в аналітичних цілях при підготовці ДРОНД суб'єкта бюджетного планування угруповання витрат, спрямованих на вирішення конкретної тактичної задачі, що стоїть перед головним розпорядником коштів федерального бюджету, що описується цільовими індикаторами.

Цільова програма відомства містить:

· Характеристику проблеми (завдання), вирішення якої здійснюється шляхом реалізації програми, включаючи аналіз причин її виникнення, доцільність та необхідність вирішення на відомчому рівні;

· Основні цілі та завдання програми;

· Опис очікуваних результатів реалізації програми та цільові індикатори - вимірювані кількісні показники вирішення поставлених завдань та ходу реалізації програми за роками;

· Перелік та опис програмних заходів, включаючи склад заходів, інформацію про необхідні ресурси (із зазначенням напрямів витрачання коштів та джерел фінансування) та терміни реалізації кожного заходу. При визначенні обсягу коштів, виділених реалізації заходів цільової програми відомства з федерального бюджету, враховується необхідний реалізації обсяг фінансування загалом;

· Термін реалізації програми;

· Опис соціальних, економічних та екологічних наслідків реалізації програми, загальну оцінку її внеску в досягнення відповідної стратегічної мети, оцінку ризиків її реалізації;

· Оцінку ефективності витрачання бюджетних коштів за роками або етапами протягом усього терміну реалізації програми, а при необхідності - і після її реалізації;

· Методику оцінки ефективності програми (з урахуванням її особливостей);

· Обґрунтування потреб у необхідних ресурсах;

· Опис системи управління реалізацією програми, що включає розподіл повноважень і відповідальності між структурними підрозділами, що відповідають за її реалізацію.

Витрати на фінансування державних капітальних вкладень, що передбачаються на реалізацію відомчих цільових програм, включаються в установленому порядку до федеральної адресної інвестиційної програми.

Суб'єкт бюджетного планування має право затвердити:

· Цільову програму відомства, намічену до фінансування з бюджету діючих зобов'язань, - після отримання позитивних висновків експертизи Міністерства економічного розвитку Російської Федерації та Міністерства фінансів Російської Федерації;

· цільову програму відомства, запропоновану до фінансування (повністю або частково) з бюджету прийнятих зобов'язань, - після схвалення Урядовою комісією з бюджетних проектування в наступному році та на середньострокову перспективу переліку таких програм, якщо ця програма включена до його складу.

Контроль за ходом реалізації цільової програми відомстваздійснюється відповідним суб'єктом бюджетного планування, а також може здійснюватись у процесі комплексних перевірок. Органи статистики спільно задля забезпечення моніторингу та аналізу ходу реалізації цільових програм відомств організують ведення щорічної статистичної звітності. Перелік показників та порядок подання звітності встановлюються відповідним органом виконавчої влади. Вимоги до представленої статистичної звітності є обов'язковими для всіх суб'єктів, що звітують.

Звіти щодо виконання відомчих цільових програм, включаючи заходи щодо підвищення ефективності їх реалізації, надаються суб'єктами бюджетного планування щорічно, на першому етапі підготовки ДРОНДів суб'єктів бюджетного планування.

Повертаючись до змін, внесених до Бюджетного кодексу, слід зазначити, що він не містить будь-якого систематизованого регулювання механізмів бюджетування, орієнтованого на результат, проте поряд із розглянутим вище регулюванням довгострокових цільових програм є окремі елементи регламентації деяких інструментів БОР.

Як інструмент орієнтації постачальників бюджетних послуг на результат вводиться механізм державного (муніципального) завдання, яке має встановлювати вимоги до складу, якості, обсягу, умов, порядку та результатів надання державних (муніципальних) послуг, під якими розуміються не лише послуги соціального характеру (освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення), а й функції держави (МСУ) з правового регулювання, забезпечення обороноздатності та безпеки, контролю та нагляду, планування тощо.

Іншими словами, встановлюється прив'язка «Витратне зобов'язання – бюджетне асигнування – державне (муніципальне) завдання». Кожне бюджетне асигнування, з одного боку, обґрунтоване державним (муніципальним) завданням, повноваженнями, нормативно-правовою базою діяльності органів влади. А з іншого боку, висловлює видаткові зобов'язання, які приймає він бюджет.

Згідно з Бюджетним кодексом, бюджетні асигнування– це бюджетні кошти, передбачені бюджетним розписом одержувачу чи розпоряднику бюджетних коштів. Основними видами бюджетних асигнуваньвідповідно до російського бюджетного законодавства є асигнування на:

· Реалізація органами місцевого самоврядування обов'язкових виплат населенню, встановлених законодавством РФ, а також законодавством суб'єктів РФ, правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування;

· Здійснення окремих державних повноважень, що передаються на інші рівні влади;

· Компенсацію додаткових витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих органами державної влади, що призводять до збільшення бюджетних видатків або зменшення бюджетних доходів.

Бюджетні правопорушення та заходи відповідальності за них

Підставами застосування примусових заходів за порушення бюджетного законодавства РФ є:

· Невиконання закону (рішення) про бюджет;

· Нецільове використання бюджетних коштів;

· Неперерахування бюджетних коштів одержувачам бюджетних коштів;

· Неповне перерахування бюджетних коштів одержувачам бюджетних коштів;

· Несвоєчасне перерахування бюджетних коштів одержувачам бюджетних коштів;

· Несвоєчасне зарахування бюджетних коштів на рахунки одержувачів бюджетних коштів;

· Несвоєчасне подання звітів та інших відомостей, пов'язаних із виконанням бюджету;

· Несвоєчасне доведення до одержувачів бюджетних коштів повідомлень про бюджетні асигнування;

· Несвоєчасне доведення до одержувачів бюджетних коштів повідомлень про ліміти бюджетних зобов'язань;

· Невідповідність бюджетного розпису закону (рішенню) про бюджет;

· Невідповідність повідомлень про бюджетні асигнування, повідомлень про ліміти бюджетних зобов'язань затвердженим видаткам та бюджетного розпису;

· Недотримання обов'язковості зарахування доходів бюджетів, доходів бюджетів державних позабюджетних фондів та інших надходжень до бюджетної системи РФ;

· Несвоєчасне виконання платіжних документів на перерахування коштів, що підлягають зарахуванню на рахунки бюджету та державних позабюджетних фондів;

· Відмова підтвердити прийняті бюджетні зобов'язання;

· Несвоєчасне підтвердження бюджетних зобов'язань, несвоєчасне здійснення платежів за підтвердженими бюджетними зобов'язаннями;

· Фінансування видатків, не включених до бюджетної

· Фінансування витрат у розмірах, що перевищують розміри, включені до бюджетного розпису, та затверджені ліміти бюджетних зобов'язань;

· Недотримання нормативів фінансових витрат на надання державних або муніципальних послуг;

· Недотримання граничних розмірів дефіцитів бюджетів державного або муніципального боргу та витрат на обслуговування державного або муніципального боргу;

· Відкриття рахунків бюджету в кредитних організаціях за наявності на відповідній території відділення Банку Росії;

· Недотримання основним розпорядником коштів федерального бюджету, що представляв у суді інтереси РФ, сронаправлення до Міністерства фінансів РФ інформації про результати розгляду справи в судах;

· Несвоєчасне або неповне виконання судового акта, що передбачає звернення на кошти бюджету бюджетної системи РФ. 1

примусові заходи:

· Попередження про неналежне виконання бюджетного процесу;

· Блокування витрат;

· Вилучення бюджетних коштів;

· Зупинення операцій за рахунками в кредитних організаціях;

· Накладення штрафу;

· Нарахування пені та ін. 1

Відповідальність порушення бюджетного законодавства складається з:

· Визначення органів, що застосовують заходи до порушників бюджетного законодавства (органи Федерального казначейства РФ, арбітражний суд РФ, Рахункова палата РФ);

· Встановлення системи санкцій та заходів впливу на правопорушників (попередження про неналежне виконання бюджетного процесу, блокування витрат та ін);

· Визначення процедури застосування примусових заходів (списання в безперечному порядку сум бюджетних коштів, що використовуються не за цільовим призначенням, попередження органам влади про неналежне виконання бюджету та ін.).

Розміри штрафів та пені встановлюються БК РФ та законом про федеральний бюджет на відповідний рік.

Концепція бюджетування, орієнтованого на результат

Бюджетування, орієнтоване на результат - це метод планування, виконання та контролю за виконанням бюджету, що забезпечує розподіл бюджетних ресурсів за цілями, завданнями та функціями держави з урахуванням пріоритетів державної політики та суспільної значущості очікуваних безпосередніх та кінцевих результатів використання бюджетних коштів.

Концепція реформування бюджетного процесу, орієнтованого використання БОР, включає такі основні завдання:

5. Перехід до розподілу бюджетних ресурсів між розпорядниками бюджетних коштів та бюджетними програмами залежно від запланованого рівня досягнення поставлених перед ними цілей, відповідно до середньострокових пріоритетів соціально-економічної політики та в межах прогнозованих на довгострокову перспективу обсягів бюджетних ресурсів.

6. Розширення сфери застосування механізмів підтримки відібраних на конкурсній основі регіональних та муніципальних програм бюджетних реформ у рамках створюваного з 2005 року Фонду реформування регіональних та муніципальних фінансів

Подібна інформація.

Реферат бюджетування, орієнтоване результат. Бюджетування, орієнтоване на результат (БОР) Інструменти бюджетування, орієнтованого на результат

Навіщо потрібно

З чого складається

Які результати дає

В чому різниця

Як реалізується

Дізнатись детальніше

Історія розвитку БОР у Росії

Нормативна база БІР

Завдання БІР

20. Бюджетування, орієнтоване результат.

21. Муніципальні цільові програми та їх роль підвищення результативності бюджетних витрат

Нові статті

Популярні статті