Обобщение на бюджетирането, базирано на резултатите. Бюджетиране, базирано на резултати (RBB) Инструменти за бюджетиране, базирано на резултати
Защо е необходимо?
Днес много мениджъри завършват етапа на установяване на основен ред в своя бизнес. Създава се система за бюджетиране и управленско счетоводство, подобряват се бизнес процесите и се въвеждат други редовни методи на управление.
Но възникват нови предизвикателства: присъединяване към СТО, единно митническо пространство, финансова криза, нарастваща конкуренция и нарастващи потребителски изисквания.
Битката за ефективност се разгръща. В тази борба силните ще спечелят, а слабите ще загубят бизнеса си или независимостта си.
Какво е ефективност и как да я увеличим, т.е. как е тя управлявам? За да управлявате, имате нужда от система за управление на ефективността за търговско предприятие или организация с нестопанска цел или правителство.
В какво се състои?
Управлението на ефективността изисква да имате цели, да работите за постигането им и ресурсите, които ще бъдат изразходвани за извършването на тази работа. Система, която съчетава управлението на всички тези три компонента, се нарича BOR - бюджетиране, базирано на резултати.
RBB интегрира рентабилност и управление на ефективността. Първият се управлява чрез бюджети, вторият чрез целевата фуния. От това следва дефиницията на БОР.
BOR е система за управление на представянето на организация (подразделение, служител) чрез интегриране на управлението на бюджета (Бюджетиране) с целевата фуния.
И така, BOR е тристепенна система за контрол, където:
Бюджет + Работа = Управление на икономиката,
Работа + цел = управление на ефективността!
Целта на RBB е да гарантира, че работата се управлява по такъв начин, че да се постигне планираният резултат, т.е. постигане на целта с планирания бюджет (разход на ресурси).
И което е важно, в такава тристепенна система „Бюджет + работа + цел“ управлението на разходите е органично свързано с управлението на изпълнението. А не по отделно, както е традиционно. Ето това прави организациите, използващи PB, ефективни, тоест успешни!
Какви резултати дава?
- Подобряване на оперативната ефективност. Това е управление на ефективността и ефикасността на дейностите.
- Отчитане на резултатите: мениджъри, отдели, проекти, бизнес единици, предприятия и холдинги.
- Стратегия за дейността, формализирана с помощта на конкретни показатели и съобщена на всеки служител.
- Съгласувана, взаимосвързана система за възнаграждение за всички нива на управление: висше ръководство, средни мениджъри, линейни мениджъри и обикновени служители. Изгражда се на базата на ключови показатели за ефективност, детайлизирани и съобщени на всеки служител.
- Икономически разумна бонусна система: колкото по-висок е доходът на служителя, толкова по-голям е неговият принос към единния цялостен резултат на организацията. Икономически модел на системата за плащане с ставки и формули за изчисляване на бонусите. Свързване на разходите за заплати с бизнес резултатите.
- Бързо и надеждно планово-действително отчитане на ръководството за финансови и нефинансови резултати.
Каква е разликата
Основната разлика между системата за управление на бюджета и традиционната система за управление на бюджета е, че тя интегрира традиционното бюджетиране (Бюджетиране), като система за управление на разходите (бюджет + работа), с целева фуния (Целева фуния), като система за управление на изпълнението ( работа + цел), което осигурява постигането на определените целеви показатели. Които също се наричат ключови индикатори за ефективност (KPI).
Благодарение на това получаваме отговор на въпроса за целевото разходване на средства, като ги съобразяваме не само с бюджета, но и с целите. Като управляваме постигането на резултати чрез целева фуния, по този начин правим бюджетните разходи целево ориентирани. Тогава организацията става ефективна, защото е постигнала целите си (т.е. ефективна е) и е изразходвала ресурси за постигане на целите си строго в рамките на бюджета (т.е. икономична е).
Как се изпълнява
- Подобряването на ефективността започва с компетентността „Ключови показатели за ефективност“. Тук се разработва методология за управление на ефективността за стратегията и бизнеса на конкретен клиент. Тази техника се нарича “Target Funnel”® (регистрирана търговска марка на GC “INTALEV”, заявка 2012725317 на Федералната служба за интелектуална собственост (Роспатент)).
- Следващата стъпка е надграждане на системата за финансово управление. Системата за планиране трябва да съответства на икономическия модел на показателите за ефективност и с помощта на бюджетирането предприятието трябва успешно да управлява ефективността на своите дейности.
- Третата част от работата е оптимизирането на системата за стимулиране на персонала. Всяка социално-икономическа система се състои от хора, които в съвременния свят няма да работят под напрежение. Следователно управлението няма да даде пълен ефект без система за стимулиране на персонала, разработена съгласно същите принципи на ефективно управление.
Открийте повече
Можете да научите повече за методологията на PB и примери за прилагане в местни предприятия в книгатаМетодически подход за планиране и изпълнение на държавните и местните бюджети, прилаган от средата на 2000-те години като част от бюджетната реформа, който използва методи за разпределяне на бюджетните ресурси в съответствие с целите, задачите и функциите на държавата и като се вземе предвид променящата се обществена политика приоритети. Освен това подходът включва мониторинг на ефективността на разходване на бюджетните средства чрез оценка на постигането на количествени и качествени показатели за изпълнение. Необходимо е обаче да се прави разлика между понятията „бюджетен контрол“ и „програмно-целеви подход“ - те не съвпадат по съдържание.
История на развитието на PB в Русия
Бюджетната реформа, насочена към въвеждането на бюджетно бюджетиране в системата на изпълнителната власт в Руската федерация, се провежда от 2004 г. Координатор на реформата е Министерството на финансите на Руската федерация (Департамент за бюджетна политика, Департамент за междубюджетни отношения). В широк смисъл преходът към принципите на PB включва:
- Преход във федералните изпълнителни органи към управление, базирано на резултатите и ориентирано към резултатите средносрочно бюджетиране (RMB);
- Провеждане на реформа на междубюджетните отношения;
- Оптимизиране на мрежата от бюджетни организации;
- Повишаване на ефективността и ефикасността на бюджетните разходи.
Въвеждането на управление, основано на резултати, във федералните изпълнителни органи беше извършено през 2004-2006 г. под формата на експеримент.
Нормативна уредба на ПБ
Нормативната рамка, регулираща въвеждането на PB, включва:
1. Постановление на правителството на Руската федерация от 22 май 2004 г. № 249 (с измененията от 23 октомври 2004 г.) „За мерките за повишаване на ефективността на бюджетните разходи“, включително: Концепция за реформиране на бюджетния процес в Русия Федерация през 2004-2006 г., Правилник за отчетите за резултатите и основните дейности на бюджетните организации;
2. Постановление на правителството на Руската федерация от 19 април 2005 г. N 239 „За одобряване на правилата за разработване, одобрение и изпълнение на ведомствени целеви програми“;
3. Постановление на правителството на Руската федерация от 27 април 2005 г. N 259 „За одобряване на правилата за разработване на консолидиран доклад за резултатите и основните насоки на дейност на правителството на Руската федерация за 2006-2008 г. ”
Цели на ПБ
Концепцията за реформиране на бюджетния процес, фокусирана върху прилагането на бюджетното бюджетиране, включва следните основни задачи:
1. Приближаване на бюджетната класификация на Руската федерация към изискванията на международните стандарти, въвеждане на сметкоплан за бюджетно счетоводство, интегриран с бюджетната класификация, въз основа на метода на начисляване и осигуряване на отчитане на разходите по функции и програми.
2. Рационализиране на процедурите за съставяне и преглед на бюджета, чрез аналитично разделяне на съществуващи и новопоети разходни задължения. Съществуващите задължения подлежат на безусловно включване в разходната част на бюджета, освен ако не бъде взето решение за отмяната или спирането им. Нови задължения за разходи следва да се установяват само при наличие на подходящи финансови възможности за целия период на тяхното действие и при задължителна оценка на очакваната им ефективност.
3. Включване в дългосрочния финансов план на разпределението на средствата между субектите на бюджетно планиране за тригодишен период, който ежегодно се измества с една година напред. Преминаване към одобрение на дългосрочния финансов план от правителството на Руската федерация.
4. Въвеждане в практиката на бюджетния процес на формиране на ведомствени целеви програми, в рамките на който да бъдат включени значителна част от бюджетните разходи, извършвани на прогнозна основа. Ориентация на федералните целеви програми за решаване на големи и дългосрочни проекти за инвестиционни, научни, технически и структурни проекти от междусекторен характер с ясно формулирани и количествено измерими показатели за ефективност.
20. Бюджетиране, базирано на резултати.
Бюджетното бюджетиране е система за организиране на бюджетния процес и държавно (общинско) управление, при която планирането, изпълнението и контролът върху изпълнението на бюджета се осъществяват в пряка връзка с постигнатите резултати, като се осигурява разпределението на бюджетните средства съобразно цели, задачи и функции на държавата (регион, община) с отчитане на приоритетите на държавната (общинската) политика и социалната значимост на очакваните непосредствени и крайни резултати от използването на бюджетни средства. Същността му се състои в използването на методи и елементи на финансовия мениджмънт в държавното и общинското бюджетиране.
Концепцията за реформиране на бюджетния процес, фокусирана върху прилагането на бюджетното бюджетиране, включва следните основни задачи:
1. Сближаване на бюджетната класификация на Руската федерация с изискванията на международните стандарти.
2. Рационализиране на процедурите за съставяне и преглед на бюджета, чрез аналитично разделяне на съществуващи и новопоети разходни задължения.
3. Включване в дългосрочния финансов план на разпределението на средствата между субектите на бюджетно планиране за тригодишен период, който ежегодно се измества с една година напред. Преминаване към одобрение на дългосрочния финансов план от правителството на Руската федерация.
4. Въвеждане в практиката на бюджетния процес на формиране на ведомствени целеви програми, в рамките на който да бъдат включени значителна част от бюджетните разходи, извършвани на прогнозна основа.
5. Преминаване към разпределение на бюджетните средства между разпоредители с бюджетни средства и бюджетни програми в зависимост от планираното ниво на постигане на поставените им цели.
6. Разширяване обхвата на приложение на механизмите за подпомагане на избрани на конкурсен принцип регионални и общински бюджетни реформи.
21. Общинските целеви програми и ролята им за повишаване на ефективността на бюджетните разходи
Общинска целева програма е съвкупност от социално-икономически, организационни, икономически и други мерки, свързани по ресурси, изпълнители и срокове, които осигуряват ефективно решаване на икономически, екологични, социални и други проблеми на развитието на общините. Разходите за изпълнение на целеви програми формират бюджета за развитие на общината. Като цяло общинската целева програма трябва да включва следните раздели: - описание на проблема, който целевата програма е насочена към решаване; - социално-икономическо състояние и основни насоки за развитие на общината, обосноваващи необходимостта от изпълнение на тази програма; - цели, задачи, срокове и етапи на изпълнение на програмата, както и целеви показатели и показатели, характеризиращи постигането на нейните резултати; - система от програмни събития; - механизъм за изпълнение на програмата; - ресурсно осигуряване на програмата; - оценка на социално-икономическата и екологичната ефективност на програмата; - организиране на управлението на програмата и наблюдение на хода на нейното изпълнение. Най-важният компонент на механизма за изпълнение на програмата е идентифицирането на възможните източници и методи за финансиране на дейности. При изпълнение на общински целеви програми могат да се използват: - средства от федералния и регионалните бюджети; - средства от местния бюджет; - собствени източници на финансиране на кандидата - средства от Руската банка за развитие, руски и чуждестранни кредитни институции, привлечени под гаранции на правителството на Руската федерация, както и под гаранции на бюджета на съставния субект на Руската федерация и местния бюджет; - други извънбюджетни източници на финансиране.
| Бюджетиране на разходите | Бюджетиране, базирано на резултати |
| Връзка между бюджетиране и работни планове | |
| Съществуващият обем на разходите се разпределя между бюджетните получатели | Обемът и структурата на бюджетните разходи са в пряка зависимост от приоритетите на политиката и очакваните социално-икономически резултати |
| Принцип на планиране на разходите | |
| Агрегиране на прогнозите за разходите на субектите на бюджетното планиране | Разпределение на бюджетните средства между обществено значими програми по приоритет |
| Използвана класификация на бюджетните разходи | |
| Основно икономическа и ведомствена класификация | Основно софтуерна (функционална) класификация |
| Формат на проектобюджета | |
| Размер на средствата, предназначени за финансиране на разходни пера на бюджетни получатели | Програми-цели-резултати-критерии за изпълнение |
| Независимост при вземане на решения относно използването на средствата | |
| Подробна разбивка на разходите, отговорност за целевото използване на средствата | Свобода за управление на ресурсите в рамките на програмите, отговорност за постигане на планираните резултати по най-евтините начини |
| Формуляр за контрол на изпълнението на бюджета | |
| Основно външен контрол, насочен към целевото използване на бюджетните средства (по разходни пера) | Предимно вътрешен контрол, фокусиран върху мониторинг на критериите за изпълнение |
| Фокус на външния контрол | |
| Подробни позиции на разходите | Общ размер на разходите, степен на постигане на очакваните резултати, качество на вътрешния контрол |
| Отчитане на изпълнението на бюджета | |
| Сравнение на реалните разходи спрямо планираните | Изпълнение на възложените задачи, причини за отклонения, необходимост от коригиране на програми |
Ползите от бюджетирането, базирано на резултати, включват:като интегрален механизъм на базираната на резултатите технология за управление са:
· открояване на конкретни резултати от използването на бюджетни средства;
· осигуряване на ефективно използване на бюджетните средства чрез установяване на количествени критерии за оценка на изпълнението на възложените задачи;
· повишаване на гъвкавостта и ефективността на бюджетирането чрез предоставяне на правомощия за използване на средства в рамките на програмите на техните ръководители.
При бюджетирането, базирано на резултатите, основният документ за финансово планиране е целеви програми. Целевите програми могат да се изпълняват или от едно министерство или агенция/служба, или да имат междуведомствен характер. Дейностите на всички държавни органи за плановия период са групирани по целеви програми, чието решаване ще реши социално-икономически проблеми или е насочено към предоставяне на обществени услуги или изпълнение на държавни функции. В идеалния случай завършеният преход към бюджетиране на резултатите изисква това в структурата на държавния бюджет не са включени разходни пера, различни от целеви програми. В допълнение, използването на бюджетиране, базирано на резултатите, включва предоставянето на значителни право да използва наличните ресурсипреки разпоредители с бюджетни средства (които са програмни ръководители), включително:
· преразпределение на средствата в процеса на изпълнение на програмата между отделните разходни позиции (а в някои случаи дори между програмите);
· преразпределение на средствата между финансовите години (ако е препоръчително да се промени графикът на планираните дейности);
· Запазване на спестяванията от повишената ефективност и използването им по собствена преценка.
Децентрализацията на правомощията и промените в системата за стимулиране на властите обаче не намаляват необходимостта от контрол върху използването на бюджетните средства. За да се анализира ефективността на използването на финансовите ресурси, базираното на резултатите бюджетиране включва използването на критерии за социална и икономическа ефективност. Критериите за социална ефективност изразяват степента, в която една програма постига социално значим ефект. Например, когато се предоставят обществени услуги, социалната ефективност на програмата е по-висока, толкова по-голям е ефектът, постигнат при предоставяне на услуги със същото качество и обем. Икономическата ефективност на програмата се изчислява като съотношението на обема на получените икономически ползи и разходите за изпълнение на програмата. Колкото по-големи са резултатите, постигнати с равни изразходвани ресурси, толкова по-голяма е икономическата ефективност.
След обсъждането на ползите от бюджетирането, базирано на резултатите, човек не може да не обърне внимание проблеми, свързани с прилагането му. Първо, пълнотата на прехода към програмно-целево бюджетиране на практика е ограничена от сложността на създаването на целеви програми, които да „пасват“ на всички многостранни дейности на държавните органи. Доста често е необходимо да се идентифицират допълнителни разходни позиции, които не могат да бъдат изключени, но не могат да бъдат недвусмислено приписани на определена целева програма. Във Франция този проблем беше решен чрез подчертаване на програми за подпомагане на дейността на държавните органи, които включваха разходни позиции за възнаграждение на служители на персонала, финансови, правни услуги и др.
На второ място, оценката на ефективността на използване на бюджетните средства, която е в основата на ориентираното към резултатите бюджетиране, не винаги е осъществимо на практика, тъй като успехът на изпълнението на поставените задачи често се проявява в по-дълъг период от планирания. В резултат на това възниква ситуация, когато по съображения за целесъобразност финансирането на целева програма не може да бъде отменено въз основа на нейната формална неефективност.
На трето място, децентрализацията на правомощията за използване на бюджетните средства изисква високи управленски умения на програмните мениджъри. В противен случай преходът към бюджетиране, базирано на резултатите (при намален външен контрол) може да доведе до намаляване на ефективността на използване на бюджетните средства.
По този начин, ориентираното към резултатите бюджетиране, чрез промяна на общата представа за целите на използването на бюджетни средства, може значително да повиши ефективността на държавните разходи. Преходът към бюджетиране, базирано на резултатите, обаче е доста сложен и продължителен процес. В САЩ, Нова Зеландия, Австралия, Холандия, Великобритания и Швеция, където за първи път бяха приложени опити за преминаване към бюджетиране, базирано на резултатите, внедряването на тази технология отне няколко десетилетия и нейното усъвършенстване продължава в момента.
В Руската федерация използването на бюджетиране, базирано на резултати, е идентифицирано за първи път през „Концепции за реформиране на бюджетния процес в Руската федерация през 2004-2006 г.“. Като основна посока за реформиране на бюджетния процес се счита „преходът предимно към програмно-целеви методи на бюджетно планиране, осигуряващи пряка връзка между разпределението на бюджетните ресурси и действителните или планираните резултати от тяхното използване в съответствие с установените приоритети на държавна политика”. Основен характеристикиПредложеният в концепцията подход може да се сведе до следното:
· преминаването от управление на разходите към управление на резултатите беше свързано с повишена независимост и повишена отговорност на бюджетните разпоредители в рамките на ясни средносрочни насоки;
· усъвършенстването на механизмите за бюджетиране се тълкува като един от елементите на набор от реформи, които трябва да бъдат пряко свързани с административната реформа и реформата на бюджетния сектор по отношение на въвеждането на нови механизми за финансиране на държавните (общински) услуги, както и осигуряването на разнообразие от организационно-правни форми на доставчици на бюджетни услуги;
· предлага се въвеждане на елементи на конкуренция в бюджетния процес при разпределението на бюджетните средства между разпоредителите с бюджетни средства, като за тази цел се използва част от бюджета на поетите задължения;
· голямо внимание беше отделено на формализираната оценка на работата на бюджетните разпоредители на базата на количествено измерими показатели.
Така Концепцията предвижда разпределение на по-голямата част от бюджетните средства за поети задължения на състезателен принципмежду нови или съществуващи бюджетни целеви програми, в зависимост от формална оценка на тяхната валидност и ефективност, както и съответствие с приоритетите на публичната политика. В същото време трябва да се вземе предвид и оценката за изпълнението на субекта бюджетно планиране по други изпълнявани от него програми.
Отчетите за резултатите и основните дейности, федералните целеви програми, както и ведомствените целеви програми бяха разгледани като основни инструменти за въвеждане на бюджетиране, ориентирано към резултатите. Концепцията съдържаше доста подробно описание на изискванията към тези инструменти, както и механизмите за тяхното използване в бюджетния процес. Като приложение към Концепцията бяха представени Наредби за отчетите за резултатите и основните дейности на бюджетните субекти.
В развитие на Концепцията бяха приети редица документи, които по-практично регламентират прилагането на нови подходи за организиране на бюджетния процес и се превърнаха в модел в тази област за много регионални и общински власти. Те включват:
· горепосочените Правила относно отчетите за резултатите и основните дейности на организациите за бюджетно планиране (одобрени с Указ на правителството на Руската федерация от 22 май 2004 г. № 249);
· Правила за разработване, одобрение и изпълнение на ведомствени целеви програми (одобрени с Указ на правителството на Руската федерация от 19 април 2005 г. № 239);
· Методически препоръки за изготвяне на отчети за резултатите и основните дейности на бюджетните организации за 2006-2008 г. (писмо на Министерството на финансите на Руската федерация от 27 юни 2005 г. № 02-AL/2008).
По-късно бяха направени промени в Бюджетния кодекс на Руската федерация. От 2008 г. на федерално ниво се използва средносрочен бюджет за периода от 2008 до 2010 г.
ЛЕКЦИЯ 2: СРЕДНОСРОЧНО ФИНАНСОВО ПЛАНИРАНЕ
Технологията за бюджетиране, базирано на резултати, включва дългосрочно финансово планиране. Това се дължи на факта, че постигането на целите, избрани от държавните агенции, като правило изисква доста дълъг период, надвишаващ една отчетна година. В резултат на това базираното на резултатите годишно бюджетиране може да бъде източник на несигурност за програмните мениджъри. Повечето правителствени програми изискват дългосрочни, стабилни финансови ангажименти, за да постигнат целите си и да постигнат очакваните резултати. В същото време, през първите години на изпълнение, междинни резултати от изпълнението на такива програми не се появяват и не могат да бъдат оценени. Според анализа на показателите за изпълнение в този случай тези програми са неефективни и трябва да бъдат съкратени. Спирането им от съображения за целесъобразност обаче е неприемливо, тъй като това означава безсмислена загуба на вече използвани ресурси и неизпълнение на задачи „по средата на пътя“. В тази връзка е необходимо да се премине към средносрочно финансово планиране.
Както показва чуждият опит, оптималният период за средносрочно планиране е 3 годишен период. Плановият период е "плъзгащ се характер"– в края на първата година от плановия период се правят необходимите корекции и уточнения на размера на финансирането и стойностите на критериите за изпълнение за следващата година и при необходимост се разработват планове за действие за третата година .
Обемите на финансовите потоци са относително гарантирани за целия планов период при успешно постигане на целевите стойности на критериите за изпълнение. Ръководителят на програмата, както вече беше отбелязано, има относителна свобода да преразпределя средства между отчетните периоди и правомощията да използва „спестени“ средства. В Русия тези принципи в момента се прилагат по доста ограничен начин.
Средносрочното бюджетиране на държавните органи, които са субекти на бюджетно планиране, се основава на Доклади за резултатите и основните дейности(наричан по-долу ДРОНД). Основните раздели на ДРОНД, съгласно Методическите препоръки за изготвяне на отчети за резултатите и основните области на дейност на бюджетните организации за 2006-2008 г., са:
1) цели, задачи и показатели за изпълнение;
2) задължения за разходи и генериране на приходи;
3) бюджетни целеви програми и извънпрограмни дейности;
4) разпределение на разходите по цели, задачи и програми;
5) ефективността на бюджетните разходи.
В първия раздел на DRONDформира се система от цели, задачи и критерии за оценка на степента на тяхното постигане (с посочване на целеви стойности).
Във втория раздел на DRONDи съответните приложения предоставят информация за общия обем на изпълнените разходни задължения на органа за планиране на бюджета и анализират промените в тяхната структура за отчетната, текущата и плановата година.
Отчетни данни за обема на задълженията за разходи се предоставят за последните три отчетни години (включително текущата година); Планираните данни за бюджетните обеми на разходните задължения се предоставят за целия планов период, разбити на 1-ва, 2-ра и 3-та планови години.
Във втория раздел DROND трябва да бъде ясно разделен съществуващи и поети задължения. Необходимостта от разпределяне на бюджети за съществуващи и поети задължения е свързана с естеството на средносрочното бюджетно планиране - разходите, планирани за тригодишен период, трябва да бъдат предвидими (гарантирани) за успешното изпълнение на програмите.
Средносрочното бюджетиране е последователно. Размерът на финансовите средства, необходими за изпълнение на задълженията, определени в различни регулаторни правни актове, приети по-рано, подлежи на задължително включване в годишния бюджет. Размерът на текущите задължения се определя чрез коригиране на обемите на финансиране, предвидени в предходни периоди (директна сметка, индексация, формулен метод и др.). Например, когато се определя обемът на средствата за изплащане на социални помощи, се вземат предвид прогнозираната промяна в броя на получателите на обезщетения за дадена година и коефициентът на индексиране на размера на обезщетението (ако е установен); при определяне на средствата за закупуване на стоки и услуги - прогнозата за темпа на инфлация за даден период и др.
По този начин, "текущи задължения"- това са разходни задължения на Руската федерация, които подлежат на изпълнение през плановия период за сметка на федералния бюджет в размер, установен в съответствие с действащите нормативни правни актове (с изключение на нормативни правни актове, които изтичат, спират или се предлагат за анулиране, считано от съответната година на плановия период), договори и споразумения. съответно "бюджет на оперативните задължения"– това е обемът на бюджетните кредити, необходими за изпълнение на съществуващи задължения в плановия период (разпределени по години).
Ако субектът на бюджетното планиране вземе решение за необходимостта от разпределяне на допълнителни задачи и разширяване на разходите си за следващата финансова година (и тригодишна перспектива), във втория раздел на DROND, заедно със съществуващите задължения, се отразяват приетите задължения. „Приети задължения“– това е планирано (предложено) увеличение на обема на съществуващите задължения в плановия период. Поетите задължения включват по-специално задължения, възникващи във връзка с изпълнението на планирани и предложени нови бюджетни целеви програми, включително ведомствени, както и такива задължения, които се въвеждат отново единствено въз основа на разпоредбите на планирания федерален бюджет (предложен ) за приемане за определен годишен планов период (например нови задължения по Федералната целева инвестиционна програма, които преди това не са били установени от други регулаторни правни актове). съответно "бюджет на поетите задължения"представлява обема на бюджетните кредити, необходими за изпълнение на поетите през плановия период задължения (разпределени по години). По правило новосъздадените ведомствени целеви програми се включват в бюджета на поетите задължения. Финансирането на нови програми, осъществявано в рамките на бюджета на поетите задължения, се извършва на принципа конкурентоспособностмежду главните разпоредители с бюджетни средства. Това позволява да се избират най-ефективните и приоритетни проекти с ограничен бюджетен ресурс. Конкурсният подбор стимулира главните разпоредители с бюджетни средства да планират по-добре дейностите и да обосноват разходите при изготвянето на ведомствените целеви програми.
Бюджетът на поетите задължения, посочен от субекта на бюджетното планиране за съответните години от периода на планиране в този раздел на DROND, не трябва да надвишава този, съобщен на субекта на бюджетното планиране от Министерството на финансите на Руската федерация. бюджетен лимит за поети задълженияза съответните години, освен в случаите на несъгласувани въпроси, които се разглеждат по установения ред.
За всяко изпълнено разходно задължение, а връзкакъм конкретни разпоредби на нормативни правни актове и решения и посочва метод за оценка на разходитеза изпълнението му (нормативно, метод на индексиране на разходите, планово, формулно).
Освен това субектите за бюджетно планиране, които отговарят за федералните служби и федералните агенции, които изпълняват функциите по администриране на плащания към федералния бюджет, предоставят данни за действителните и планираните обеми на съответните видове приходи във федералния бюджет, включително данъчни и неданъчни доходи, включително доходи от използване на собственост във федерална собственост, доходи от платени услуги, част от печалбата на федералните държавни унитарни предприятия и други видове доходи. За всеки вид доход се прави съпоставка на планираните и реалните показатели за първите две години от отчетния период, а при съществени несъответствия между тях се извършва анализ на причините за тези несъответствия.
В третия раздел на DRONDдава кратко описание на бюджетните целеви програми, одобрени за следващата планова година (и предложени за одобрение през следващите планови години), както и аналитични бюджетни ведомствени целеви програми. Освен това е описано основното съдържание на извънпрограмните дейности на предмета на бюджетното планиране.
Ведомствената целева програма (DTP) трябва да бъде насочена към постигане една от тактическите задачидържавна агенция. Ако изпълнението на бюджетна целева програма се очаква да постигне резултати, които едновременно ще допринесат за решаването на няколко тактически задачи (постигане на няколко цели на предмета на бюджетното планиране), TCP трябва да се припише на задачата, към която програмата е пряко свързана. насочен.
Съединение федерални целеви програми(FTP) се посочва в съответствие с решенията на правителството на Руската федерация. Разработените федерални целеви програми са подчертани отделно, като се посочват основанията за тяхното разработване и обосновката за евентуалната им ресурсна подкрепа.
Описанието на извънпрограмните дейности на предмета на бюджетното планиране трябва да включва бюджет на разходите за изпълнение на извънпрограмните дейности (разбити по години на отчетния и плановия период).
В четвъртия раздел на DRONDПредставен е анализ на текущата и планираната структура на разходите по цели, задачи и програми и тенденциите в нейните изменения през отчетния и плановия период. Този раздел ви позволява да представите обща картина на разпределението на средствата по изпълняваните програми.
Последната част на DRONDе най-важен за целите на бюджетирането на резултатите. Този раздел на DROND сравнява показателите за разходите и резултатите от изпълнението на субектите за бюджетно планиране през отчетния и плановия период, а също така представя анализ на ефективността на бюджетните разходи и обосновка за мерки за подобряването му.
Въз основа на данните за динамиката през отчетния период на планираните и реално постигнатите стойности на показателите за изпълнение (непосредствени и крайни), както и разходите в контекста на тактическите задачи, програми и при необходимост отделни дейности, оценка на изпълнението на предмета на бюджетното планиране.
Оценката се извършва в следните области:
1) Степента на постигане на целите, решаване на тактически проблеми на субекта на бюджетното планиране.
2) Степента на съответствие с планираното ниво на разходите.
3) Отклонения на показателите за изпълнение и разходите за отчетната година от планираните показатели за тази година и мотивирана обосновка за причините за това отклонение.
4) отклонения на планираните показатели за резултати и разходи за следващата планирана година от планираните показатели за посочената година, определени през предходната година, и мотивирана обосновка за причините за това отклонение. За да се установи доколко е постигнато планираното ниво на разходите, реално постигнатите резултати се сравняват с планираните им стойности, като се формират абсолютни и относителни отклонения. Капиталовите разходи оценяват обема на въвеждане в експлоатация на дълготрайни активи на „инвестирана рубла“ и намаляването на обема на незавършеното строителство.
1) Икономическа ефективност, което се разбира като съотношение на непосредствените резултати от дейността, резултатите, получени и планирани за постигане в рамките на тактически задачи, програми, програмни дейности, с разходите за постигането им (например разходите за изграждане/ремонт на 1 км път). Оценките на икономическата ефективност се генерират за отчетния период и за плановия период.
2) Социална ефективност, което се разбира като съотношение на социално значимия ефект от дадена дейност (показател за крайния резултат от дадена дейност или неговата промяна) по отношение на преките показатели за ефективност. Формират се оценки за социалната ефективност за отчетния и за плановия период.
3) Социално-икономическа ефективност, което се разбира като съотношение на стойността на крайния социално значим резултат, постигнат и планиран в резултат на решаването на тактически проблем, и размера на разходите за постигането му. Формират се оценки за социално-икономическата ефективност за отчетния период и за плановия период.
За да се идентифицират показателите за икономическа ефективност, се извършва сравнение на показателите за икономическа ефективност за периода на планиране с показатели от предходни години, както и с налични данни за други обекти на бюджетно планиране.
По показатели за социално-икономическа ефективност може да се произвежда сравнителен анализкрайни показатели за изпълнение с други държави в подобни области на компетентност.
За всяко направление, в случай на значителни разлики (както положителни, така и отрицателни) между планираните и действителните стойности на показателите, както и показателите за различни години, анализ на факторите, повлияли на това несъответствие. Препоръчително е да се разграничат две групи фактори:
· вътрешни фактори (на които субектът на бюджетното планиране би могъл да повлияе);
· външни фактори (на които субектът на бюджетното планиране не може да повлияе, включително форсмажорни обстоятелства).
При анализ на влиянието на външните фактори върху изпълнението на планираните показатели, отделно се посочва въздействието, което е оказано върху изпълнението на планираните показатели от други субекти на бюджетното планиране.
За всяка група фактори, ако е възможно, се оценява нейното влияние върху отклонението на показателя от планираните (прогнозирани) стойности.
Въз основа на резултатите от анализа на факторите, промените в целите, тактическите задачи, целевите индикатори (спрямо индикаторите от предходни години или планирани в предишни бюджетни цикли), съставът на индикаторите, прекратяването или започването на бюджетни програми, както и промените в разходите спрямо предходни периоди са оправдани.
Този раздел на ДРОНД трябва да съдържа и дейностите, които субектът на бюджетното планиране е планирал да изпълни, за да повишаване на ефективността на бюджетните разходи и качеството на управление на разходите и резултатите, както и количествено определяне на ефекта от тези дейности (под формата на спестяване на разходи или повишени резултати за даден размер на разходите). Тези оценки трябва да бъдат представени в приложението към DROND.
По този начин формирането на бюджет според принципите на ефективното управление е логично продължение на процеса на планиране на дейността на субекта на бюджетното планиране. В тази връзка основният инструмент за ориентирано към резултатите бюджетиране в Русия е DROND. При съставянето на DROND разпределението на финансовите потоци се извършва в съответствие с целите и задачите на субекта на бюджетното планиране. Освен това DROND проследява валидността и непрекъснатостта на приетите задължения за разходи, като разделя бюджетите на съществуващи и приети задължения. Взети заедно, различните раздели на ДРОНД позволяват да се осигури последователно, разумно и предвидимо използване на бюджетните средства.
На пръв поглед връзката между предвидимото средносрочно бюджетно планиране, предвидимото стратегическо планиране на мерките на държавната социално-икономическа политика и ориентираното към резултатите бюджетиране изглежда доста очевидна. На практика обаче осигуряването на ефективна връзка между тях изисква продължителна подготовка. Както показва опитът на други страни, ускореното въвеждане на бюджетиране, базирано на резултатите, е изпълнено със загуба на контрол върху изпълнението на бюджета и управлението на публичните разходи.
ЛЕКЦИЯ 3: БЮДЖЕТНИЯТ ПРОЦЕС ПРИ БЮДЖЕТИРАНЕ, ОСНОВАНО НА РЕЗУЛТАТИ
Бюджетният процес при програмно-целевото бюджетиране предполага, както при традиционното бюджетиране по позиции, три етапа: изготвяне на проектобюджет; изпълнение на бюджета; отчет за изпълнението на бюджета и оценка.
Изготвяне на проектобюджет.Бюджетирането, ориентирано към изпълнението, насърчава ресорните министерства да се фокусират върху целите и резултатите от своите дейности. При изготвянето на проектобюджета министерствата ще трябва да се съсредоточат върху три основни въпроса, които трябва да бъдат отразени в бюджетното искане.
1) Избор на приоритетни цели и задачи на държавния орган в рамките на функциите, които изпълнява.
Определянето на основните цели на дейността на държавната агенция позволява да се концентрират усилията и да се повиши ефективността на целенасоченото използване на съществуващите ресурси на организацията. Първата стъпка в изготвянето на бюджетна заявка за бюджетиране, базирано на резултати, е разработване на дърво от цели, задачи и показатели за изпълнениедейности на държавна агенция.
През втората и следващите години на бюджетиране, базирано на резултатите, става възможно да се преразпределят финансовите ресурсиот неефективни програми към по-успешни. Поставените цели в началото на годината, резултатите от тяхното изпълнение в края на финансовата година и оценките за социално-икономическата ефективност на дейността на държавното ведомство служат като отправна база за определяне на разходните нужди за бъдещия период. . Ако министерството не успее да постигне поставените в програмата цели, това може да послужи като основание за намаляване на финансирането му и прехвърляне на освободените средства към по-успешни програми, т.е. Нивото на нуждите от разходи на министерството може да варира от година на година. В този случай министерствата губят правото не само да увеличават финансирането, но и да финансират в същите обеми.
При този подход физическите показатели (кв. м, численост на персонала и други характеристики на инфраструктурната мрежа) престават да бъдат основа за определяне на разходните нужди. Тази база става разходите за предоставяне на услуги, насочени към изпълнение на задачите, възложени на министерството (въпреки че цената на услугите зависи от параметрите на инфраструктурната мрежа).
2) Корекция на бюджета на съществуващите задължения и формиране на ведомствени целеви програми за поети задължения.
Изготвянето на ориентиран към резултатите бюджет предполага стриктно изпълнение на поетите задължения. За тези цели се формират главните разпоредители с бюджетни средства регистри на задълженията за разходина тази държавна агенция. Самият регистър на задълженията за разходи също не е елемент от ориентираното към резултатите бюджетиране, тъй като включва осигуряване на правна и нормативна подкрепа за бюджетните разходи, а не тяхната целева насоченост. Този инструмент обаче е необходим за отделно планиране на съществуващи и поети задължения, тъй като на базата на регистъра се извършва планиране на съществуващи задължения.
За постигане на новопоставените тактически цели трябва да се формира държавен орган. Анализът на необходимите разходи за изпълнение на ведомствените целеви програми се извършва "отдолу нагоре" - от разчета за отделните дейности през агрегиране до размера на финансирането за изпълнение на тактически задачи и постигане на стратегически цели. Оценката на необходимите финансови средства следва да бъде икономически оправдано. Стимулите за икономично разпределение на средствата са конкурентното удовлетворяване на бюджетните заявки от Министерството на финансите на Руската федерация.
По този начин става важен компонент за определяне на нуждите от разходи в програмно-целевото бюджетиране анализ на разходите и ползитеза всяка програма. Той включва три елемента:
· обосновка на необходимостта от предлаганите мерки;
· идентифициране на възможни алтернативи;
· сравнение на разходите и ползите за идентифицираните алтернативи.
Основният принцип на анализа е да се вземат предвид всекиразходи и ползи, свързани с изпълнението на програмата. Най-честата грешка при определяне на пълната цена на дадена програма и ползите от нейното изпълнение е изключването на разходите, свързани с поддръжката на сгради, конструкции, оборудване, включително износване, както и с предоставянето на междинни услуги, т.е. услуги, предоставяни не на крайни потребители, а на други структури в рамките на същия отдел, по-специално неотчитане на разходите за управление. Друга често срещана грешка е неотчитането на приходите от използването на имота.
3) Разработване на методика за наблюдение и анализ на стойностите на показателите, характеризиращи степента на изпълнение и степента на ефективност на използване на бюджетните средства.
Оценката на ефективността на бюджетните разходи, както вече беше отбелязано, е един от най-важните и в същото време най-сложният механизъм за ориентирано към резултатите бюджетиране. В допълнение към посочените показатели за икономическа и обществена (социална) ефективност, индикатори за резултати и индикатори за непосредствени резултати. Индикатор за резултатхарактеризира промените в параметрите на целевата група, към която са насочени управленски въздействия. Основно използван като синоним на социална полезност, той измерва степента, до която характеристиките на обществото се променят под влиянието на държава, правителствена агенция или индивидуална програма. Индикаторът за краен ефект измерва последствията от управленските въздействия и отразява промените в средата, което е крайната цел на управлението. По отношение на показателите за крайния ефект традиционно се определят целите на държавната администрация като цяло, регионалните и федералните програми за развитие. В здравеопазването показателят за краен ефект се изразява в детска смъртност, в икономиката – в икономически растеж или инвестиционна привлекателност. Този тип индикатори най-адекватно отразяват смисъла на държавната дейност на всяко ниво. За много социални процеси е обичайно да се използват показатели за степента на удовлетвореност на представител на целевата група от дейността на държавна организация като индикатор за крайния ефект. Удовлетворението на прекия клиент в много случаи отразява реалните резултати от дейността и е индикатор за крайния ефект в най-чист вид.
Вторият тип индикатори се нарича показатели за преки резултати. Този показател отразява характеристиките на управленските въздействия на организацията върху обекта на управление. Индикаторът се отнася само за подсистемата „субект на управление – управленско влияние” и не е свързан с целевата група. Индикатор от този тип отразява дейностите, извършвани от организацията за постигане на нейната цел. Например, осигуряването на законност и ред (като цел на правоприлагащите органи) се разделя на редица дейности, включително: провеждане на акции, задържане, работа с информатори и др. На ниво дейности се формират показатели за преки резултати, традиционно в следното настроики:
· брой събития, действия или операции (извършени проверки, изготвени сметки, издадени наредби, реновирани сгради и др.);
· брой (или дял) на събития, действия, операции с определени изисквания за качество (извършени проверки за идентифициране на нарушения; законопроекти, приети от законодателния орган; издадени резолюции, изпълнени от всички участващи организации; реновирани сгради в съответствие с GOST и др. ) .
Сериозно ограничение при избора на показатели за ефективност е наличието на необходимата информация и разходите за нейното събиране и обработка. Система за наблюдениене трябва да бъде прекалено сложен и скъп, тъй като това е свързано с рисковете от недостатъчно финансиране за поддръжката му, невъзможността да се контролира обективността на предоставената информация и липсата на прозрачност на резултатите от мониторинга за гражданите. От една страна, минимизирането на броя на индикаторите може да доведе до непълна и фрагментирана система за оценка, както и до фокусиране на субекта на бюджетното планиране само върху някои от резултатите от неговата дейност, като същевременно се игнорират тези, които не са отразени в показатели за ефективност. От друга страна обаче, наличието на голямо количество частна информация в системата за оценка на ефективността не ни позволява да идентифицираме реално динамиката на постигнатите резултати; общата картина се разпада на отделни елементи, които често имат многопосочна динамика и са доста трудни за обобщаване.
Очевидно е, че на практика е необходимо да се намери компромис, който позволява тези противоречиви изисквания да бъдат хармонизирани в максимална степен. Когато търсим този компромис, изглежда е необходимо да се съсредоточим върху следното подходи:
· стремеж към минимизиране на броя на индикаторите за един и същи резултат (което не е еквивалентно на минимизиране на броя на индикаторите като цяло, тъй като резултатите могат да бъдат доста разнообразни);
· максимално използване на показатели, които преди това са били използвани в отчетността и статистиката, за които е възможно да се конструират динамични редове и да се извършват междурегионални сравнения;
· установяване на ясна връзка между целта, задачата, събитието, от една страна, и показателя за изпълнение, от друга страна; избягвайте използването на индикатори, които не са пряко свързани с установената система от цели и задачи;
· от целия набор от възможни показатели изберете тези, които отразяват или обема на предоставяните услуги, или тяхното качество, или непосредствените условия, които определят това качество; ако е възможно, изключете индикатори, които само косвено влияят върху качествените характеристики на услугите (например броят на учителите, участващи в конкурси и конференции);
· при включване на индикатори, базирани на резултати от проучвания, предварително да се прецени размера на необходимите бюджетни средства за регулярни изследвания и възможността за тяхното отпускане;
· внимавайте с индикатори, изчислени с помощта на сложни формули с много променливи: въпреки че по форма тези индикатори може да изглеждат като резултати, всъщност в повечето случаи те не оценяват адекватно комбинирания ефект на много фактори и е трудно да се обяснят на потребителите на мониторинга система.
По този начин на етапа на изготвяне на бюджета е необходимо да се формулира план за разпределение на бюджетните ресурси и да се подготви критериална основа за анализ на ефективността на тяхното използване.
Изпълнение на бюджета.С въвеждането на бюджетирането, базирано на резултатите, контролът върху изпълнението на бюджета постепенно се измества от външната сфера към вътрешната: от контрол върху целевото използване на средствата, осъществяван от външен регулаторен орган (като Сметната палата), до вътрешен контрол, осъществяван от самите ресорни министерства, и в крайна сметка до отговорността на конкретни изпълнители. Важна предпоставка за това е наличието на подходящи институционални условия и готовността на държавния апарат да предприеме подобна стъпка.
Преходът към етапа на изпълнение на бюджета се бележи от одобряването на държавния бюджет и съответно предоставянето на информацияпрограмни мениджъри относно одобрените бюджетни кредити. Тази информация позволява на ръководителите на министерства и бюджетни институции съвсем свободно да планират дейността си за финансовата година и в дългосрочен план. Свободата се осигурява от факта, че бюджетните кредити се разпределят по окрупнени пера от програмната класификация, което позволява на ръководителите на министерства самостоятелно да приемат определени средства под гаранцията на отпуснатите бюджетни кредити. финансови задължения: решава кои ресурси, в каква комбинация ще бъдат придобити и използвани.
На етапа на изпълнение на бюджета с бюджетиране, ориентирано към резултатите, въпросът за прехвърляне на неизползваните средства за следващата година. По правило при програмното бюджетиране на правителствените министерства е разрешено да прехвърлят остатъка от неизползваните средства към бъдещ финансов период. Това право се дължи, от една страна, на по-голямата свобода на ръководителите на министерства и ведомства да използват предоставените им средства, а от друга, на преминаването към многогодишно бюджетиране, което обикновено се предполага при програмно-целеви бюджетиране. В този случай надзорният орган следи не толкова за законосъобразността и целевия характер на разходването на публични средства, а по-скоро за ефикасността и ефективността на използването на публичните средства.
Друг важен въпрос на етапа изпълнение на бюджета е договорни правомощияпрограмни мениджъри и способност за поемане на финансови ангажименти. В развитите страни правото да изразходват бюджетни средства (да вземат заем, обезпечен с тези средства) се предоставя на отделите веднага след получаване на известия за одобрените от тях суми. Уведомлението за бюджетни кредити в някои страни се допълва от уведомления на възложителя и/или заемащия орган (за сума, по-малка или равна на общия размер на разпределените бюджетни кредити), в рамките на които ръководителите на министерства и бюджетни институции сключват договори с доставчици на продукти, работи и услуги. В много страни значителна част от бюджетните задължения произтичат от закони, приети през предходни години и следователно не изискват годишен преглед и одобрение. Такива задължения се включват в бюджета за текущата година само в годината на одобрение, а през следващите години стават постоянни и се премахват от годишния бюджетен процес.
Що се отнася до реалното финансиране на бюджетните разходи, програмно-целевото бюджетиране не внася съществени промени в този етап на изпълнение на бюджета, въпреки че предполага ясно функциониране на всички бюджетни механизми, например задължителен мониторинг на всички поети парични задължения.
За страните, които използват програмно бюджетиране, това е типично преход от касовия метод на отчитане на изпълнението на бюджета към метода на текущо начисляване. За разлика от касовия метод, който признава разходите в момента на плащането и приходите в момента на получаването им, методът на начисляване изисква отчитане на разходите в момента на възникване на задълженията за разходи, т.е. в момента на доставка на стоките и услугите, дори ако плащанията за тях не са извършени. По същия начин приходите се записват в счетоводното отчитане на базата на текущо начисляване в момента на възникване на задължения за плащане, т.е. в момента на приключване на транзакцията (продажба на стоки и услуги), дори ако плащанията за тях не са получени.
Има поне два фактора, които свързват бюджетния процес, базиран на програмно-целеви принципи, с метода на начисляване. Първо, методът на начисляване изисква внимание към онези области на разходите, пасивите и приходите, на които министерствата и ведомствата най-често не обръщат внимание при традиционния метод на бюджетно планиране (например отчитане на амортизацията на дълготрайни активи). Благодарение на метода на текущо начисляване на разходите, при който стойността на дълготрайните активи се записва не в момента на тяхното придобиване, а в момента на действителното им потребление в процеса на производство на услуги (цената на дълготрайните активи се отписва на части , както при амортизацията), информацията за разходите за предоставяне на определени услуги става пълна. Отчитането на всички разходи, свързани с предоставянето на държавни услуги, е задължително изискване на програмно-целевото бюджетиране.
Второ, тъй като значителна част от държавната дейност става търговска (наемане на държавни служители, начисляване на услуги, предоставяни от предприятия от публичния сектор и т.н.), методът на начисляване, възприет в частния сектор, е по-съвместим с новите цели на публичния сектор, като позволява по-добро измерване на неговата ефективност и ефективност. Тъй като основната концепция на програмно-целевия подход е измерването на ефективността и ефективността, методът на начисляване позволява да се оценят реалните постижения в тази област.
По време на изпълнение на бюджета може да има необходимостта от промени в бюджетните разпределения, например да ги намали поради непланирано намаление на доходите, поради извънредни ситуации и т.н. или, напротив, да ги увеличи за министерството, което не е изпълнило бюджета. От гледна точка на управлението на публичните разходи е за предпочитане да се правят промени, когато ресурсите се разпределят по програми, а не по позиции. Това е така, защото Министерството на финансите разполага с данни (получени при изготвянето на проектобюджета) за приоритета на различните програми, степента на тяхната осъществимост при различни нива на финансиране и последиците от бюджетните съкращения. Тази информация позволява намаляване на разходите при най-ниски разходи за икономическата и социална политика на правителството.
Трябва да се отбележи, че честите промени в разходните планове на бюджета не са характерни за програмно-целевото бюджетиране. Аргументът „недостатъчно средства” при програмно-целевото бюджетиране престава да бъде основание за увеличаване на финансирането, тъй като възникването на такъв недостиг говори за преразход спрямо плана. Всяко министерство (министър) обаче се присъединява към всички алтернативни програми, посочени в неговото бюджетно искане, и се задължава да ги изпълнява при заявеното ниво на финансиране, а Министерството на финансите (бюджетното ведомство) избира само един от алтернативните варианти, предложени от министерството . По този начин възникването на необходимост от отпускане на допълнително финансиране на етапа на изпълнение на програмно-целевия бюджет може да означава или лоша подготовка на бюджетното искане, или преразход. При програмно-целевото бюджетиране министерствата и ведомствата могат да разчитат само на тези ресурси, които са им разпределени, въпреки че имат право да прехвърлят средства между разходни пера в рамките на една и съща програма.
Една от основните трудности при изпълнението на бюджет, изграден на програмно-целеви принцип е липса на подходящи управленски умениясред мнозинството от министерските работници. Традиционно ценените качества на мениджъра, например способността да „избива“ средства, губят значението си в условията на програмно-целево бюджетиране, отстъпвайки място на способността за ефективно разпределяне на разпределените ресурси в рамките на програмните дейности.
Отчитане, наблюдение и оценка на резултатите.С преминаването към бюджетиране, базирано на резултатите, нараства ролята на отчитането, мониторинга и оценката на резултатите.
Два документа играят важна роля в процеса на наблюдение на изпълнението на бюджета при програмно-целевото бюджетиране: отчет за изпълнение на бюджета и доклад за изпълнение на министерството. Данните, съдържащи се в тези отчети, служат като основа за вземане на политически решения и изготвяне на бюджетни предложения за бъдещия период.
Необходимостта от контрол е довела до разработването на различни механизми и процедури оценка и мониторинг на социално-икономическата ефективностреализирани програми, т.е. ефективността на програмата по отношение на постигането на поставените цели, постигането на социалния ефект от предоставянето на бюджетни услуги и съотношението на обема на предоставяните услуги с определено качество и разходите за тяхното предоставяне. Системата от показатели следва да се разработи и съгласува при изготвянето на проектобюджета, когато се изготвят програмите, тъй като е неразделна част от бюджетното искане.
Има няколко видове оценки, комбинацията от които формира общата оценка на програмата:
1) Оценка на процесите на управление, което показва дали програмата се изпълнява по предназначение и дали предприетите действия са в съответствие със закона, дизайна на програмата, професионалните стандарти и очакванията на потребителите.
2) Оценка на социалния (краен) резултат, показващи до каква степен са постигнати очакваните цели. При конструирането на такава оценка основното внимание се обръща на оценката на постигнатите социални резултати, независимо дали тези резултати са получени само в резултат на изпълнението на тази програма или някои външни фактори (други програми) също са допринесли за тяхното постигане.
3) Оценяване на приноса на програмата за постигане на социалния (крайния) резултат− това е оценка на нетния ефект на програмата върху крайния резултат, т.е. оценка на въздействието на програмата отделно от други фактори. Използва се, когато е известно, че има външни фактори, повлияли на крайния резултат.
4) Анализ на разходите и ползитеИ анализ на разходите и ефективността. Когато се прилагат към съществуващи програми, тези видове анализи играят роля за оценка. Анализът на ефективността на разходите оценява разходите за постигане на една цел или решаване на един проблем и се използва за избор на най-икономичните начини за постигане на целите. Анализът на разходите и ползите има за цел да определи всички разходи и ползи, обикновено в парично изражение.
Както показва практиката на различни страни, събирането и анализирането на информацията, необходима за програмно-целевото бюджетиране, е много сложен и трудоемък процес. Създаването и развитието на подходящи информационни системи обикновено отнема няколко години.
Необходимостта от съвместен анализ на управленска и финансова информация изисква специални умения. Отделите създават специални звена, които отговарят за наблюдение на информацията за държавните разходи и анализ на входящите данни, както и разработване на предложения за подобряване на ефективността на бюджетните разходи. Служителите на тези отдели наблюдават текущо ефективността на бюджетните разходи в различни сектори на икономиката и сектори на социалната сфера. В допълнение към висококвалифицирания персонал звената трябва да разполагат с определен административен ресурс, който им позволява да използват получените резултати за коригиране на държавната разходна политика и бюджетния процес.
Принципът на прозрачност на бюджетната информация, което означава задължително публикуване в откритата преса на бюджетите и отчетите за тяхното изпълнение, се използва както от страните, които се придържат към традиционния подход към бюджетирането, така и от страните, използващи програмно-целевия подход. При програмно-целевото бюджетиране и изпълнение на бюджета обаче този принцип се тълкува по-широко, отколкото при традиционния подход. При програмно-целевия подход правителството е длъжно да информира обществеността:
· за постигнатите показатели (количествени и качествени) при предоставянето на публични услуги, както и за социалната и икономическа ефективност от дейността на министерствата;
· за резултатите от анализа на социалната и икономическата ефективност на държавните разходи, получени през годината;
· за методологията за оценка, както и за мерките, които ще бъдат предприети въз основа на резултатите от анализа;
· относно промените в законодателството и обществената политика, възникнали в резултат на анализа на ефективността на бюджетните разходи, и как тези промени ще допринесат за постигане на целите, поставени от правителството.
Мониторингосъществявана по време на изпълнение на бюджета, представлява непрекъснат процес на наблюдение на резултатите, постигнати при изпълнението на програмите.
За разлика от мониторинга, оценка на резултатите, като правило, е еднократно събитие, което позволява по-задълбочен анализ на програмите и обхваща, наред с други неща, въпроси като уместност (ползите от прилагането на определена програма за посрещане на конкретни нужди) и устойчивост на очакван (получен) ефект от изпълнението на програмите. Оценката на получените резултати е важен инструмент за подпомагане на вземането на политически решения. За оценка на качеството е важно да се определят номенклатурата и формите на отчетните документи.
Оценките се извършват на три етапа от подготовката и изпълнението на програмата:
· на етап одобрение на проектобюджета (предварителна оценка);
· по време на периода на изпълнение на програмата (междинна оценка);
· при завършване на програмата (крайна оценка или оценка на последствията от програмата).
Предварителна оценкапредоставя ценна информация за избор на най-оптималната структура на разходите въз основа на анализ на очакваните резултати от програмите спрямо разходите, необходими за тяхното изпълнение (анализ на сравнителната ефективност на алтернативни програми). Междинна оценкаслужи като важен източник на информация при вземане на решение относно необходимостта от извършване на промени в съществуващи програми, които възникват във връзка с промени в приоритетите на правителствената политика, промени във външни и вътрешни фактори, влияещи върху изпълнението на програмата, отклонения от действителните (междинни) резултати на програмата от очакваните резултати и др. накрая оценка след програмата, ви позволява да сравните действителните и очакваните резултати от нейното изпълнение, включително въздействието на програмата върху нейните целеви групи, и да анализирате факторите за успех на програмата и проблемите, възникнали по време на нейното изпълнение. По този начин той предоставя на изпълнителните и законодателните власти ценна информация за определяне и коригиране на приоритетите на публичната политика и разработване на нови програми.
На този етап от изпълнението на програмно-целевия бюджет са възможни: трудности:
· Бюджетният отдел (Министерството на финансите на Русия) не намалява контрола върху целевото (постатие) разходване на бюджетни средства поради страх от злоупотреби от страна на служители на министерството, които са получили по-голяма свобода да се разпореждат с публични средства;
· ръководителите на министерства могат да бъдат психологически неподготвени да разкрият информация за социалната и икономическата ефективност на дейността на своите министерства и резултатите от анализа.
По този начин, въпреки сходството на основните етапи на бюджетния процес при бюджетирането, базирано на разходите и бюджетирането, ориентирано към резултатите, съдържанието на тези етапи е значително различно.
ЛЕКЦИЯ 4: ПРЕХОД КЪМ БЮДЖЕТИРАНЕ, ОСНОВАНО НА РЕЗУЛТАТИ
Руският опит в реформирането на бюджетния процес и чуждестранната практика показват, че процесът на преход от традиционно бюджетиране, базирано на разходите, към бюджетиране, ориентирано към резултатите, изисква дългосрочна работа. Успехът на този преход зависи от много фактори, включително последователността от предприети стъпки.
По принцип са възможни два варианта за преминаване към програмно-целево бюджетиране.
Опция 1. Поетапен преходкъм програмно-целеви принципи за изграждане на бюджетния процес на всички министерства и ведомства. Всеки етап (дефиниране на предоставяните услуги, внедряване на показатели за изпълнение и ефективност, вътрешен контрол върху разходите и външен контрол на изпълнението, разработване на нови отчетни форми и др.) се изпълнява последователно, но едновременно във всички министерства и ведомства.
Вариант 2. Цялостна реформабюджетен процес в няколко пилотни министерства, постепенно (чрез разширяване на кръга от пилотни министерства) обхващане на други министерства и ведомства. Реформите се извършват под ръководството на Министерството на финансите (Бюджетно управление), което изготвя пакет от документи, който включва следното инструкции:
· организиране на бюджетното планиране;
· за определяне на стойността на предоставяните услуги;
· по управление на обществените поръчки;
· отчитане на разходите;
· изготвяне на финансови отчети и доклади за изпълнение;
· управление на активи;
· Провеждане на вътрешни одити.
Спазването на изискванията гарантира на министерствата и ведомствата свободно разпореждане с предоставените им средства.
В Русия се прилага предимно първият модел. Един от най-новите значими етапи е промени в Бюджетния кодекс на Руската федерация.
В съответствие с последните изменения Бюджетният кодекс уточнява изискванията за дългосрочни целеви програми, и беше въведена концепцията за ведомствени целеви програми (членове 179, 179.3). По този начин във връзка с дългосрочните целеви програми се въвеждат следните основни цели: критерии:
· дългосрочните целеви програми се одобряват от най-високия изпълнителен орган на съответното ниво на управление (правителството на Руската федерация, най-висшият изпълнителен орган на държавната власт на съставния субект на федерацията или местната администрация);
· дългосрочните целеви програми трябва да бъдат одобрени не по-късно от един месец преди деня на внасяне на законопроекта (решението) за съответния бюджет в законодателния орган;
· обемът на бюджетните средства за тяхното изпълнение се утвърждава със закона (решението) за бюджета като част от ведомствената структура на бюджетните разходи за целевата позиция на бюджетните разходи, съответстваща на всяка програма;
· за всяка програма трябва да се извършва годишна оценка на ефективността на нейното изпълнение, въз основа на резултатите от която може да се вземе решение за намаляване на финансирането или предсрочно прекратяване на изпълнението на отделни програми.
Що се отнася до ведомствените целеви програми, тяхната регламентация в Бюджетния кодекс има много общ характер. Процедурата за разработване, одобрение и прилагане на тези програми се извършва по начина, установен с Постановление на правителството на Руската федерация от 19 април 2005 г. № 239 „За одобряване на Правилника за разработване, одобрение и прилагане на ведомствени целеви програми”.
Съгласно тази резолюция, ведомствени целеви програмиможе да се формира в 2 вида:
· одобрена ведомствена целева програма (по-нататък - целева програма на катедрата) - набор от взаимосвързани мерки, одобрени от субекта на бюджетното планиране, насочени към решаване на конкретна тактическа задача, стояща пред главния разпоредител на средствата от федералния бюджет, описани с измерими целеви показатели. Целевата програма на отдела е самостоятелен документ, нейните отделни разпоредби и параметри са включени в ДРОНД на предмета на бюджетното планиране;
· аналитична ведомствена целева програма (по-нататък - аналитична програма на отдела) - група от разходи, разпределени за аналитични цели при изготвянето на DROND на субект на бюджетно планиране, насочени към решаване на конкретна тактическа задача, стояща пред главния разпоредител на федералните бюджетни средства, описана с целеви показатели.
Целевата програма на отдела включва:
· характеристики на проблема (задачата), чието решаване се осъществява чрез изпълнението на програмата, включително анализ на причините за възникването му, осъществимостта и необходимостта от решение на ведомствено ниво;
· основни цели и задачи на програмата;
· описание на очакваните резултати от изпълнението на програмата и целеви индикатори - измерими количествени показатели за решаване на поставените задачи и напредъка на изпълнението на програмата по години;
· списък и описание на програмните дейности, включително състава на дейностите, информация за необходимите ресурси (с посочване на насоките за разходване на средствата и източниците на финансиране) и графика за изпълнение на всяка дейност. При определяне на размера на средствата, отпуснати за изпълнение на дейностите на целевата програма на отдела от федералния бюджет, се взема предвид размерът на средствата, необходими за тяхното изпълнение като цяло;
· продължителност на програмата;
· описание на социалните, икономическите и екологичните последици от програмата, цялостна оценка на нейния принос за постигане на съответната стратегическа цел, оценка на рисковете от нейното изпълнение;
· оценка на ефективността на разходване на бюджетните средства по години или етапи през целия период на изпълнение на програмата, а при необходимост и след нейното изпълнение;
· методология за оценка на ефективността на програмата (като се вземат предвид нейните особености);
· обосновка на потребностите от необходимите ресурси;
· описание на системата за управление на изпълнението на програмата, включително разпределението на правомощията и отговорностите между структурните звена, отговорни за нейното изпълнение.
Разходите за финансиране на държавни капиталови инвестиции, предвидени за изпълнение на ведомствени целеви програми, се включват по предписания начин във федералната целева инвестиционна програма.
Субектът на бюджетното планиране има право да одобрява:
· целевата програма на отдела, предвидена за финансиране от бюджета на съществуващи задължения, - след получаване на положителни експертни становища от Министерството на икономическото развитие на Руската федерация и Министерството на финансите на Руската федерация;
· целева програма на ведомството, предложена за финансиране (изцяло или частично) от бюджета на поетите задължения - след одобрение от правителствената комисия по бюджетни проекти през следващата година и средносрочен списък на такива програми, ако тази програма е включена в него.
Мониторинг на хода на изпълнение на целевата програма на отделаизвършва се от съответния субект на бюджетно планиране, а може да се извършва и в процеса на комплексни одити. Статистическите органи съвместно организират годишно статистическо отчитане, за да осигурят наблюдение и анализ на напредъка на изпълнението на целевите програми на отделите. Списъкът на показателите и редът за отчитане се определят от съответния орган на изпълнителната власт. Изискванията за статистическа отчетност са задължителни за всички отчетни субекти.
Отчита изпълнението на ведомствените целеви програми, включително мерки за подобряване на ефективността на тяхното изпълнение, се представят от субектите за бюджетно планиране ежегодно, на първия етап от подготовката на DROND на субектите за бюджетно планиране.
Връщайки се към промените, направени в Бюджетния кодекс, трябва да се отбележи, че той не съдържа системно регулиране на механизмите за бюджетиране, базирано на резултатите, но наред с регулирането на дългосрочните целеви програми, разгледани по-горе, има отделни елементи на регулиране на някои PB инструменти.
Въвежда се механизъм като инструмент за ориентиране на доставчиците на бюджетни услуги към резултати държавно (общинско) задание, който трябва да установи изисквания за състава, качеството, обема, условията, реда и резултатите от предоставянето на държавни (общински) услуги, което означава не само услуги от социален характер (образование, здравеопазване, социално осигуряване), но и функции на държавата (ЛГУ) по правна уредба, осигуряване на отбранителната способност и сигурност, контрол и надзор, планиране и др.
С други думи, установява се връзка „разходно задължение – бюджетно разпределение – държавна (общинска) задача”. Всяко бюджетно разпределение, от една страна, е обосновано от държавната (общинската) задача, правомощията и нормативната уредба за дейността на държавните органи. От друга страна, той изразява разходните задължения, поети от бюджета.
Според Бюджетния кодекс, бюджетни разпределения- това са бюджетни средства, предвидени с бюджетния разпис на получателя или разпоредителя с бюджетни средства. Основен видове бюджетни разпределенияв съответствие с руското бюджетно законодателство се отпускат средства за:
· извършване от местните органи на управление на задължителни плащания на населението, установени от законодателството на Руската федерация, както и законодателството на съставните образувания на Руската федерация, правните актове на представителните органи на местното самоуправление;
· изпълнение на определени държавни правомощия, прехвърлени на други нива на управление;
· компенсиране на допълнителни разходи, възникнали в резултат на решения на държавни органи, водещи до увеличаване на бюджетните разходи или намаляване на бюджетните приходи.
Бюджетни нарушения и наказания за тях
Основанията за прилагане на принудителни мерки за нарушение на бюджетното законодателство на Руската федерация са:
· неспазване на закона (решението) за бюджета;
· нецелево разходване на бюджетни средства;
· непревеждане на бюджетни средства към получатели на бюджетни средства;
· непълен трансфер на бюджетни средства към получатели на бюджетни средства;
· несвоевременно превеждане на бюджетни средства към получатели на бюджетни средства;
· несвоевременно заверяване на бюджетни средства по сметките на получателите на бюджетни средства;
· несвоевременно представяне на отчети и друга информация, свързана с изпълнението на бюджета;
· несвоевременно връчване на уведомления за бюджетни средства на получатели на бюджетни средства;
· несвоевременно изпращане на уведомления за лимитите на бюджетните задължения към получателите на бюджетни средства;
· несъответствие на бюджетния разпис със закона (решението) за бюджета;
· несъответствие между уведомленията за бюджетни средства, уведомленията за лимити на бюджетните задължения с утвърдените разходи и бюджетните разписания;
· неспазване на задължението за кредитиране на бюджетните приходи, бюджетните приходи на държавните извънбюджетни фондове и други приходи към бюджетната система на Руската федерация;
· ненавременно изпълнение на платежни документи за превод на средства по сметките на бюджета и държавните извънбюджетни фондове;
· отказ за потвърждаване на поети бюджетни задължения;
· ненавременно потвърждаване на бюджетни задължения, ненавременно извършване на плащания по потвърдени бюджетни задължения;
· финансиране на непредвидени в бюджета разходи
· финансиране на разходи в размер над предвидените в разписанието и утвърдените лимити на бюджетните задължения;
· неспазване на финансовите разходни стандарти за предоставяне на държавни или общински услуги;
· неспазване на максималните размери на бюджетните дефицити на държавния или общинския дълг и разходите за обслужване на държавния или общинския дълг;
· откриване на бюджетни сметки в кредитни институции, ако на съответната територия има клон на Банката на Русия;
· невъзможност на главния разпоредител на средствата от федералния бюджет, който представляваше интересите на Руската федерация в съда, да предаде информация на Министерството на финансите на Руската федерация за резултатите от разглеждането на делото в съдилищата;
· несвоевременно или непълно изпълнение на съдебен акт, предвиждащ изземване на средства от бюджета на бюджетната система на Руската федерация. 1
принудителни мерки:
· предупреждение за неправилно изпълнение на бюджетния процес;
· блокиращи разходи;
· теглене на бюджетни средства;
· спиране на операции по сметки в кредитни институции;
· налагане на глоба;
· начисляване на неустойки и др. 1
Отговорността за нарушение на бюджетното законодателство се състои в:
· определяне на органите, които предприемат мерки срещу нарушителите на бюджетното законодателство (органите на Федералната хазна на Руската федерация, Арбитражният съд на Руската федерация, Сметната палата на Руската федерация);
· създаване на система от санкции и мерки за въздействие върху нарушителите (предупреждение за неправилно изпълнение на бюджетния процес, блокиране на разходи и др.);
· определяне на реда за прилагане на принудителни мерки (безспорно отписване на суми от бюджетни средства, използвани не по предназначение, предупреждение на органите за неправилно изпълнение на бюджета и др.).
Размерът на глобите и санкциите се определя от Бюджетния кодекс на Руската федерация и закона за федералния бюджет за съответната година.
Концепцията за бюджетиране, базирано на резултати
Бюджетирането, базирано на резултатите, е метод за планиране, изпълнение и контрол върху изпълнението на бюджета, осигуряващ разпределението на бюджетните средства според целите, задачите и функциите на държавата, като се вземат предвид приоритетите на държавната политика и социалната значимост. на очакваните непосредствени и крайни резултати от използването на бюджетните средства.
Концепцията за реформиране на бюджетния процес, фокусирана върху прилагането на бюджетното бюджетиране, включва следните основни задачи:
1. Приближаване на бюджетната класификация на Руската федерация към изискванията на международните стандарти, въвеждане на сметкоплан за бюджетно счетоводство, интегриран с бюджетната класификация, въз основа на метода на начисляване и осигуряване на отчитане на разходите по функции и програми.
2. Рационализиране на процедурите за съставяне и преглед на бюджета, чрез аналитично разделяне на съществуващи и новопоети разходни задължения. Съществуващите задължения подлежат на безусловно включване в разходната част на бюджета, освен ако не бъде взето решение за отмяната или спирането им. Нови задължения за разходи следва да се установяват само при наличие на подходящи финансови възможности за целия период на тяхното действие и при задължителна оценка на очакваната им ефективност.
3. Включване в дългосрочния финансов план на разпределението на средствата между субектите на бюджетно планиране за тригодишен период, който ежегодно се измества с една година напред. Преминаване към одобрение на дългосрочния финансов план от правителството на Руската федерация.
4. Въвеждане в практиката на бюджетния процес на формиране на ведомствени целеви програми, в рамките на който да бъдат включени значителна част от бюджетните разходи, извършвани на прогнозна основа. Ориентация на федералните целеви програми за решаване на големи и дългосрочни проекти за инвестиционни, научни, технически и структурни проекти от междусекторен характер с ясно формулирани и количествено измерими показатели за ефективност.
5. Преминаване към разпределение на бюджетните средства между разпоредители с бюджетни средства и бюджетни програми в зависимост от планираното ниво на постигане на поставените им цели, в съответствие със средносрочните приоритети на социално-икономическата политика и в рамките на обемите на бюджетните средства, предвидени в дългосрочен план.
6. Разширяване на обхвата на приложение на механизмите за подпомагане на регионални и общински бюджетни реформи, избрани на конкурсен принцип в рамките на създадения през 2005 г. Фонд за регионална и общинска финансова реформа
Свързана информация.
Нови статии
- Как да нарисувате два влюбени лебеда Снимки на лебеди
- „История без край“ Михаел Енде
- Основни схеми за измама на пазара на труда Къде бързо да намерите работа или работа на непълно работно време
- Списък на вредните и опасни производствени фактори по професии - заповед за медицински прегледи Заповед 302 n вредни фактори
- Белоопашат орел - описание на птицата, където живее белоопашатият орел
- Длъжностна характеристика на бригадир, длъжностни задължения на бригадир, примерна длъжностна характеристика на бригадир
- Стъклото е най-важният материал в човешката история
- Какво заплашва мениджър, ако крещи и обижда служител?
- „Всичко е като в компютърна игра
- Примери за най-добрите автобиографии за намиране на работа
Популярни статии
- Абстрактна съвременна етика. Основи на съвременната етика
- Според Фън Шуй жеравите са символ на здраве и дълголетие
- Марж с прости думи
- По-кратък работен ден
- С какво да храним уличните птици през зимата
- Процедурата за кастрация на прасенца и нейните предимства
- Разработваме трудов договор с заплащане на парче
- Образец на длъжностна характеристика на шофьор на челен товарач
- Урок на тема „Причината и значението на топлокръвността на птиците
- Презентация по култура и религия към урок на тема Смятате ли се за културен човек