Реферат бюджетирование, ориентированное на результат. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) Инструменты бюджетирования ориентированного на результат

Зачем нужно

Сегодня многие руководители завершают этап наведения элементарного порядка в своем бизнесе. Налаживается система бюджетирования и управленческого учета, улучшаются бизнес-процессы, внедряются другие методы регулярного управления.

Но возникают новые вызовы: вступление в ВТО, единое таможенное пространство, финансовый кризис, усиливающаяся конкуренция и возрастающие запросы потребителей.

Разворачивается битва за эффективность. В этой борьбе сильные победят, а слабые потеряют свой бизнес или утратят свою самостоятельность.

А что это такое эффективность, и как ее повысить, т.е. как ей управлять ? Чтобы управлять, нужна система управления эффективностью коммерческого предприятия или некоммерческой организации или органа власти.

Из чего состоит

Управление эффективностью требует наличия целей, работы по их достижению, и ресурсов, которые потребуется потратить в процессе выполнения этой работы. Система, объединяющая в себе управление всеми этими тремя составляющими, называется БОР — бюджетирование, ориентированное на результат.

БОР интегрирует управление экономичностью и результативностью. Управление первым осуществляется через бюджеты, вторым через целевую воронку. Из этого вытекает определение БОР.

БОР - система управления эффективностью деятельности организации (подразделения, сотрудника) путем интеграции бюджетного управления (Budgeting) с целевой воронкой (Target funnel).

Итак, БОР - трехзвенная система управления, где:

Бюджет + Работа = управление Экономичностью,

Работа + Цель = управление Результативностью!

Цель БОР - обеспечить такое управление работой, чтобы получить запланированный результат, т.е. достичь цели, при запланированном бюджете (расходе ресурсов).

И, что важно, в такой трехзвенной системе «Бюджет+Работа+Цель» управление экономичностью органично связано с управлением результативностью. А не по отдельности, как это традиционно происходит. Это и делает организации, использующие БОР, эффективными, то есть успешными!

Какие дает результаты

• Повышение эффективности деятельности. Это управление результативностью и экономичностью деятельности.
• Отчетность по эффективности: менеджеров, подразделений, проектов, бизнес-единиц, предприятий и холдингов.
• Формализованная с помощью конкретных показателей стратегия деятельности и доведенная до каждого сотрудника.
• Слаженная взаимоувязанная система оплаты труда по всем уровням управления: топ-менеджмент, менеджеры среднего звена, линейные менеджеры и рядовые сотрудники. Она построена на базе ключевых показателей эффективности, детализированных и доведенных до каждого сотрудника.
• Экономически обоснованная система премирования: доходы сотрудников тем выше, чем выше их вклад в единый интегральный результат организации. Экономическая модель системы оплаты со ставками и формулами расчета премий. Увязка расходов на ФОТ с результатами бизнеса.
• Оперативная и достоверная план-фактная управленческая отчетность по финансовым и нефинансовым результатам.

В чем отличие

Коренное отличие системы БОР от традиционной системы бюджетного управления заключается в том, что она интегрирует традиционное бюджетирование (Budgeting), как систему управления экономичностью (бюджет + работа), с целевой воронкой (Target funnel), как системой управления результативностью (работа + цель), что и обеспечивает достижение заданных целевых показателей. Которые еще называют ключевые показатели эффективности (KPI).

Благодаря этому мы получаем ответ на вопрос целевого расходования средств путем соответствия их не только бюджету, но и целям. Управляя достижением результата через целевую воронку, мы тем самым делаем расход бюджета целеориентированным. Тогда организация становится эффективной, ибо она и целей достигла (т.е. результативна), и ресурсы на достижение целей израсходовала строго в рамках бюджета (т.е. экономична).

Как реализуется

1. Повышение эффективности начинается с компетенции «Ключевые показатели эффективности ». Здесь разрабатывается методика управления результативностью для стратегии и бизнеса конкретного заказчика. Эта методика называется «Целевая воронка»® (зарегистрированная торговая марка ГК «ИНТАЛЕВ», заявка 2012725317 федеральной службы по интеллектуальной собственности (Роспатент)).
2. Следующим этапом является апгрейд системы управления финансами . Система планирования должна отвечать экономической модели показателей эффективности, а с помощью бюджетирования предприятие должно успешно управлять экономичностью своей деятельности.
3. Третьей частью работы является оптимизация системы стимулирования персонала . Любая социально-экономическая система состоит из людей, которые в современном мире не будут работать из-под палки. Поэтому управление не даст полного эффекта без системы стимулирования персонала, разработанной по тем же принципам эффективного управления.

Узнать подробней

Подробнее о методологии БОР и примерах реализации на отечественных предприятиях можно узнать в книге

Методологический подход к планированию и исполнению государственного и местных бюджетов , реализуемый с середины 2000-х годов в рамках бюджетной реформы, при котором используются методы распределения бюджетных ресурсов в согласовании с целями, задачами и функциями государства и с учётом меняющихся приоритетов государственной политики . Кроме того, в подходе предполагается контроль результативности расходования бюджетных средств путём оценки достижения количественных и качественных показателей исполнения. Однако следует различать понятия «БОР» и «программно-целевой подход» - они не совпадают по содержанию.

История развития БОР в России

Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов Российской Федерации (Департамент бюджетной политики, Департамент межбюджетных отношений). В широком смысле переход к принципам БОР включает:

• Переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР);
• Проведение реформы межбюджетных отношений;
• Проведение оптимизации сети бюджетных организаций;
• Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.

Внедрение управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти осуществлялось в 2004-2006 годах в форме эксперимента.

Нормативная база БОР

Нормативная база, регулирующая введение БОР, включает:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 (ред. от 23.10.2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в том числе: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. N 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы».

Задачи БОР

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учёта, основанного на методе начислений и обеспечивающего учёт затрат по функциям и программам.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

14. Планирование, начисление, контроль за полнотой и своевременностью поступления доходов в местный бюджет.

15. Состав и структура доходов местного бюджета.

16. Предметы ведения и возникающие в связи с ними расходные обязательства органов местного самоуправления.

17. Понятие и основные формы расходов бюджетов.

18. Бюджетная классификация расходов бюджетов. Группировка расходов бюджетов по функциональному и ведомственному признакам.

19. Основы сметного и программно-целевого бюджетного планирования расходов бюджетов

20. Бюджетирование, ориентированное на результат.

21. Муниципальные целевые программы и их роль в повышении результативности бюджетных расходов

22. Расходы бюджета на общегосударственное управление, правоохранительную деятельность и охрану окружающей среды.

23. Расходы бюджета в сфере материального производства

24. Расходы бюджета на финансирование социально-культурной сферы

25. Превышение доходов бюджета над расходами и отражение средств в учете

28. Экономическое содержание, формы и состав муниципального долга. Обслуживание и учет муниципального долга.

29. Муниципальные гарантии, порядок их предоставления.

30. Муниципальные займы.

31. Бюджетные кредиты

32. Сущность, содержание и модели финансово-бюджетного федерализма

33. Содержание, направления, методы и инструменты бюджетного регулирования

34. Межбюджетные трансферты: понятие, формы и условия предоставления

35. Виды финансовой помощи муниципалитетам

36. Субсидии. Дотации. Субвенции

37. Бюджетная обеспеченность и показатели, определяющие бюджетную самостоятельность.

38. Этапы бюджетного процесса. Участник бюджетного процесса.

39. Особенности бюджетного процесса на уровне муниципальных образований

40. Бюджетные полномочия грбс (рбс) и получателей бюджетных средств.

41.Составление проекта бюджета. Основные документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета.

42 Этапы рассмотрения проекта бюджета. Заключение контрольно-счетных органов на проект бюджета.

43. Утверждение бюджета, организация казначейского исполнения местного бюджета.

44 .Ведение бюджетного учета и составление отчета об исполнении бюджета.

45. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета и утверждение бюджетной отчетности.

46. Организация муниципального финансового контроля: виды, формы, методы.

47. Формы финансового контроля, осуществляемого представительными органами местного самоуправления.

48. Финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами местного самоуправления.

49. Классификация нарушений и недостатков, выявляемых в ходе проведения муниципального финансового контроля.

50. Муниципальные казенные учреждения

51. Муниципальные бюджетные учреждения.

52. Муниципальные автономные учреждения

53. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг.

54. Субсидии на выполнение учреждениями муниципального задания и на иные цели.

55. План финансово-хозяйственной деятельности учреждений

20. Бюджетирование, ориентированное на результат.

БОР – это система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета осуществляются в непосредственной связи с достигаемыми результатами, обеспечивая распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства (региона, муниципального образования) с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. Ее сущность заключается в использовании методов и элементов финансового менеджмента в государственном и муниципальном бюджетировании.

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу.

5. Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей.

6. Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ.

21. Муниципальные целевые программы и их роль в повышении результативности бюджетных расходов

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования. Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы: - описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа; - социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы; - цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов; - система программных мероприятий; - механизм реализации программы; - ресурсное обеспечение программы; - оценка социально-экономической и экологической эффективности программы; - организация управления программой и контроль хода ее реализации. Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться: - средства федерального и регионального бюджетов; - средства местного бюджета; - собственные источники финансирования заявителя проекта - средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета; - другие внебюджетные источники финансирования.

Затратное бюджетирование	Бюджетирование, ориентированное на результат
Взаимосвязь бюджетирования с планами работы
Существующий объем расходов распределяется между бюджетополучателями	Объем и структура расходов бюджета непосредственно связана с приоритетами политики и ожидаемыми социальными и экономическими результатами
Принцип планирования расходов
Агрегирование расходных смет субъектов бюджетного планирования	Распределение бюджетных средств между социально-значимыми программами по принципу приоритетности
Используемая классификация расходов бюджета
Преимущественно экономическая и ведомственная классификация	Преимущественно программная (функциональная) классификация
Формат проекта бюджета
Объемы средств, направленные на финансирование статей расходов бюджетополучателей	Программы-цели-результаты-критерии результативности
Самостоятельность принятия решений об использовании средств
Подробная детализация расходов, ответственность за целевое использование средств	Свобода распоряжения ресурсами в рамках программ, ответственность за достижение плановых результатов наименее затратными способами
Форма контроля исполнения бюджета
Преимущественно внешний контроль, сосредоточенный на целевом использовании бюджетных средств (по статьям расходов)	Преимущественно внутренний контроль, сосредоточенный на мониторинге критериев результативности
Фокус внимания внешнего контроля
Детальные статьи затрат	Общий объем расходов, степень достижения ожидаемых результатов, качество внутреннего контроля
Отчетность по исполнению бюджета
Сопоставление фактических расходов по отношению к запланированным	Выполнение поставленных задач, причины отклонений, необходимость корректировки программ

Преимуществами бюджетирования, ориентированного на результат, как неотъемлемого механизма технологии управления по результатам являются:

· выделение конкретных результатов использования бюджетных средств;

· обеспечение эффективности использования бюджетных средств путем установления количественных критериев оценки выполнения поставленных задач;

· повышение гибкости и результативности бюджетирования путем предоставления полномочий по использованию средств в рамках программ их руководителям.

При бюджетировании, ориентированном на результат, основным документом финансового планирования являются целевые программы . Целевые программы могут реализовываться как одним министерством или агентством/службой, так и носить межведомственный характер. Деятельность всех государственных органов на плановый период группируется по целевым программам, решение которых позволит решить социально-экономические вопросы, либо направленным на предоставление государственных услуг или выполнение государственных функций. В идеале, завершенный переход к бюджетированию по результатам предполагает, что структура государственного бюджета не включает статей расходов, отличных от целевых программ . Кроме того, применение бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает предоставление значительных полномочий по использованию имеющихся ресурсов непосредственным распорядителям бюджетных средств (являющихся руководителями программ), включая:

· перераспределение средств в процессе реализации программ между отдельными статьями расходов (и, в некоторых случаях, даже между программами);

· перераспределение средств между финансовыми годами (если целесообразно изменить сроки проведения запланированных мероприятий);

· сохранение за собой средств, сэкономленных в результате повышения эффективности, и использование их по собственному усмотрению.

Децентрализация полномочий и изменение системы стимулов для органов власти, тем не менее, не снижают необходимость контроля использования бюджетных ресурсов. Для анализа эффективности использования финансовых средств бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает использование критериев социальной и экономической эффективности . Критерии социальной эффективности выражают степень достижения социально-значимого эффекта программы. Например, при предоставлении государственных услуг социальная эффективность программы тем выше, чем больший эффект достигнут при предоставлении услуг одинакового качества и объема. Экономическая эффективность программы рассчитывается как соотношение объема полученной экономической выгоды и затрат на реализацию программы. Экономическая эффективность тем больше, чем большие результаты достигнуты при равных затраченных ресурсах.

При рассмотренных преимуществах бюджетирования, ориентированного на результаты, нельзя не обратить внимание и на проблемы, связанные с его внедрением . Во-первых, завершенность перехода к программно-целевому бюджетированию на практике ограничивается сложностью формирования целевых программ, в которые бы «укладывалась» вся многогранная деятельность государственных органов. Достаточно часто возникает необходимость выделения дополнительных статей расходов, которые не могут быть исключены, но не могут быть однозначно отнесены к той или иной целевой программе. Во Франции данная проблема была решена путем выделения программ по обеспечению деятельности государственных органов, в которые были включены статьи расходов на оплату труда служащих кадровых, финансовых, правовых служб и т.д.

Во-вторых, оценка эффективности использования бюджетных ресурсов, являющаяся основой бюджетирования, ориентированного на результат, на практике оказывается не всегда реализуемой, так как успешность выполнения поставленных задач часто проявляется в более долгосрочном периоде, чем плановый. В результате возникают ситуация, когда из соображений целесообразности финансирование целевой программы не может быть отменено на основании ее формальной неэффективности.

В-третьих, децентрализация полномочий по использованию бюджетных ресурсов требует высоких управленческих навыков руководителей программ. В противном случае, переход к бюджетированию по результатам (при условии снижения внешнего контроля) может привести к снижению эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, изменяя общее представление о целях использования бюджетных средств, позволяет значительно повысить эффективность государственных расходов. Тем не менее, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, является достаточно сложным и длительным процессом. В США, Новой Зеландии, Австралии, Нидерландах, Великобритании и Швеции, где впервые были реализованы попытки перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, внедрение данной технологии потребовало несколько десятилетий и ее совершенствование в настоящее время продолжается.

В Российской Федерации применение бюджетирования, ориентированного на результат, было впервые обозначено в «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» . В качестве основного направления реформирования бюджетного процесса рассматривался «переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики». Основные характеристики предлагаемого в концепции подхода могут быть сведены к следующим:

· переход от управления затратами к управлению результатами связывался с расширением самостоятельности и повышением ответственности администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров;

· совершенствование механизмов бюджетирования трактовалось как один из элементов комплекса реформ, который должен быть непосредственно увязан с административной реформой и реформированием бюджетного сектора в части внедрения новых механизмов финансирования государственных (муниципальных) услуг, а также обеспечения разнообразия организационно-правовых форм поставщиков бюджетных услуг;

· предлагалось ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств, используя для этого часть бюджета принимаемых обязательств;

· большое внимание уделялось формализованной оценке результативности деятельности администраторов бюджетных средств на основе количественно измеримых показателей.

Так, Концепция предусматривала распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики. При этом должна была также учитываться оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования по другим реализуемым им программам.

В качестве основных инструментов внедрения результативно-ориентированного бюджетирования рассматривались доклады о результатах и основных направлениях деятельности, федеральные целевые программы, а также ведомственные целевые программы. Концепция содержала достаточно подробное описание требований, предъявляемых к данным инструментам, а также механизмов их использования в бюджетном процессе. В качестве приложения к Концепции было представлено Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

В развитие Концепции был принят ряд документов, более прикладным образом регулирующих внедрение новых подходов к организации бюджетного процесса и ставших в данной сфере образцом для многих региональных и муниципальных органов власти. К ним относятся:

· упоминавшееся выше Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249);

· Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239);

· Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг. (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 июня 2005 г. №02-АЛ/2008).

Позднее были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. С 2008 г. на федеральном уровне используется среднесрочный бюджет на период с 2008 по 2010 г.

ЛЕКЦИЯ 2: СРЕДНЕСРОЧНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

Технология бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает перспективное финансовое планирование. Это связано с тем, что достижение выбранных государственными органами целей, как правило, требует достаточно длительного периода, превышающего один отчетный год. В связи с этим, ежегодное бюджетирование при ориентации на результат может стать источником неопределенности для руководителей программ. Большинство государственных программ требуют долгосрочных стабильных финансовых обязательств для того, чтобы выполнить поставленные задачи и достичь ожидаемых результатов. При этом, в первые годы реализации какие-либо промежуточные результаты реализации таких программ не проявляются и не могут быть оценены. Согласно анализу показателей результативности в этом случае данные программы являются неэффективными и должны быть свернуты. Однако их прекращение из соображений целесообразности является недопустимым, так как это означает бессмысленную растрату уже использованных ресурсов и невыполнение задач «на середине пути». В связи с этим, возникает необходимость перехода к среднесрочному финансовому планированию.

Как свидетельствует зарубежный опыт, оптимальным периодом среднесрочного планирования является 3х-летний период . Период планирования при этом носит «скользящий характер» – в конце первого года периода планирования вносятся необходимые корректировки и уточнения размеров финансирования и значений критериев результативности на следующий год и, при необходимости, разрабатываются планы мероприятий на третий год.

Объемы финансовых потоков являются относительно гарантированными на весь период планирования при условии успешного достижения целевых значений критериев эффективности. Руководитель программы, как уже отмечалось, обладает относительной свободой перераспределения средств между отчетными периодами и полномочиями использования «сэкономленных» средств. В России данные принципы в настоящее время реализуются достаточно ограниченно.

Среднесрочное бюджетирование государственных органов, являющихся субъектами бюджетного планирования, основывается на Докладах о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД). Основными разделами ДРОНДа, согласно Методическим рекомендациям по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг., являются:

1) цели, задачи и показатели деятельности;

2) расходные обязательства и формирование доходов;

3) бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

4) распределение расходов по целям, задачам и программам;

5) результативность бюджетных расходов.

В первом разделе ДРОНДа формируется система целей, задач и критериев оценки степени их достижения (с указанием целевых значений).

Во втором разделе ДРОНДа и соответствующих приложениях приводятся сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств субъекта бюджетного планирования, и проводится анализ изменения их структуры за отчетный, текущий и плановый годы.

Отчетные данные по объемам расходных обязательств предоставляются за три последних отчетных года (включая текущий год); плановые данные по объемам бюджета расходных обязательств предоставляются на весь плановый период в разбивке на 1-й, 2-й и 3-й плановые годы.

В рамках второго раздела ДРОНДа должны быть четко разделены действующие и принимаемые обязательства . Необходимость выделения бюджетов действующих и принимаемых обязательств связана с характером среднесрочного бюджетного планирования – запланированные на трехлетний период расходы должны быть предсказуемыми (гарантированными) для успешной реализации программ.

Среднесрочное бюджетирование отличается последовательностью. Объем финансовых средств, необходимый для выполнения обязательств, зафиксированных в различных нормативных правовых актах, принятых ранее, подлежит обязательному включению в ежегодный бюджет. Размеры действующих обязательств определяются путем корректировки объемов финансирования, предусмотренных в предыдущих периодах (прямой счет, индексация, формульный метод и т.д.). Например, при определении объема ассигнований на выплату социальных пособий учитывается прогнозируемое на данный год изменение числа получателей пособия и коэффициент индексации размера пособия (если он установлен); при определении ассигнований на закупку товаров и услуг - прогнозируемый на данный период коэффициент инфляции и т.п.

Таким образом, «действующие обязательства» – это расходные обязательства Российской Федерации, подлежащие исполнению в плановом периоде за счет средств федерального бюджета в объеме, установленном в соответствии с действующими нормативными правовыми актами (за исключением нормативных правовых актов, действие которых истекает, приостановлено или предлагается к отмене начиная с соответствующего года планового периода), договорами и соглашениями. Соответственно, «бюджет действующих обязательств» – это объем ассигнований, необходимых для исполнения действующих обязательств в плановом периоде (с распределением по годам).

Если субъект бюджетного планирования принимает решение о необходимости выделения дополнительных задач и расширения своих расходов на очередной финансовый год (и трехлетнюю перспективу), во втором разделе ДРОНДа наряду с действующими обязательствами отражаются принимаемые обязательства. «Принимаемые обязательства» – это планируемое (предлагаемое) увеличение объема действующих обязательств в плановом периоде. К принимаемым обязательствам относятся, в частности, обязательства, возникающие в связи с реализацией намеченных и предлагаемых новых бюджетных целевых программ, включая ведомственные, а также такие обязательства, которые вновь вводятся исключительно на основании положений федерального бюджета, намечаемых (предлагаемых) к принятию на данный год планового периода (например, новые обязательства в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, ранее не установленные какими-либо иными нормативными правовыми актами). Соответственно, «бюджет принимаемых обязательств» представляет собой объем ассигнований, необходимых для исполнения принимаемых обязательств в плановом периоде (с распределением по годам). Как правило, в бюджет принимаемых обязательств включаются вновь созданные ведомственные целевые программы. Финансирование новых программ, осуществляемое в рамках бюджета принимаемых обязательств, производится по принципу конкурентности между главными распорядителями бюджетных средств. Это позволяет осуществлять отбор наиболее эффективных и приоритетных проектов при ограниченности объема бюджетных ресурсов. Конкурсный отбор стимулирует главных распорядителей бюджетных средств к более качественному планированию мероприятий и обоснованию расходов при подготовке ведомственных целевых программ.

Бюджет принимаемых обязательств, указанный субъектом бюджетного планирования для соответствующих лет планового периода в данном разделе ДРОНДа, не должен превышать доведенного до субъекта бюджетного планирования Министерством финансов Российской Федерации предельного объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы, за исключением случаев наличия несогласованных вопросов, которые рассматриваются в установленном порядке.

Для каждого исполняемого расходного обязательства приводится ссылка на конкретные положения нормативных правовых актов и решений, и указывается метод оценки объема затрат на его исполнение (нормативный, метод индексация расходов, плановый, формульный).

Кроме того, субъекты бюджетного планирования, в ведении которых находятся федеральные службы и федеральные агентства, осуществляющие функции по администрированию платежей в федеральный бюджет, предоставляют данные о фактических и планируемых объемах соответствующих видов доходов в федеральный бюджет , включая налоговые и неналоговые доходы, в том числе доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, доходы от платных услуг, часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий и другие виды доходов. Для каждого вида доходов приводится сопоставление плановых и фактических показателей за первые два года отчетного периода, и, в случае значительных расхождений между ними, проводится анализ причин указанных расхождений.

В третьем разделе ДРОНДа приводится краткое описание утвержденных на следующий плановый год (и предлагаемых к утверждению в последующие плановые годы) бюджетных целевых программ, а также аналитических бюджетных ведомственных целевых программ. Кроме того, описывается основное содержание непрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования.

Ведомственная целевая программа (ВЦП) должна быть направлена на достижение одной из тактических задач государственного органа. В случае, если при реализации бюджетной целевой программы предполагается достижение результатов, которые будут одновременно способствовать решению нескольких тактических задач (достижению нескольких целей субъекта бюджетного планирования), ВЦП следует относить к задаче, на решение которой непосредственно направлена программа.

Состав федеральных целевых программ (ФЦП) указывается в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации. Разрабатываемые ФЦП выделяются отдельно с указанием оснований для их разработки и обоснований их возможного ресурсного обеспечения.

Описание непрограммной деятельности субъекта бюджетного планирования должно включать бюджет затрат на реализацию непрограммной деятельности (с разбивкой по годам отчетного и планового периодов).

В четвертом разделе ДРОНДа приводится анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам и тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде. Данный раздел позволяет представить общую картину распределения средств по реализуемым программам.

Заключительный раздел ДРОНДа является наиболее важным для целей бюджетирования, ориентированного на результат. В данном разделе ДРОНДа производится сопоставление показателей затрат и результатов деятельности субъектов бюджетного планирования в отчетном и плановом периоде, а также представляется анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых значений показателей деятельности (непосредственных и конечных), а также затрат в разрезе тактических задач, программ и, при необходимости, отдельных мероприятий производится оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования .

Оценка производится по следующим направлениям:

1) Степень достижения целей, решения тактических задач субъекта бюджетного планирования.

2) Степень соответствия запланированному уровню затрат.

3) Отклонения показателей результатов деятельности и затрат на отчетный год от плановых показателей на этот год и аргументированное обоснование причин такого отклонения.

4) Отклонения плановых показателей результатов и затрат на очередной плановый год от плановых показателей на указанный год, определенных в предшествующем году, и аргументированное обоснование причин такого отклонения. Для выявления степени достижения запланированного уровня затрат фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями, с формированием абсолютных и относительных отклонений. По капитальным затратам оцениваются объемы ввода в действие основных фондов на "вложенный рубль" и сокращение объемов незавершенного строительства.

1) Экономическая эффективность , под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на строительство/ремонт 1 км автодороги). Оценки экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

2) Общественная эффективность , под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности. Оценки общественной эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

3) Общественно-экономическая эффективность , под которой понимается соотношение величины достигнутого и планируемого в результате решения тактической задачи конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение. Оценки общественно-экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

Для выявления показателей экономической эффективности осуществляется сопоставление показателей экономической эффективности на плановый период с показателями прошлых лет, а также с доступными данными по другим субъектам бюджетного планирования.

По показателям общественно-экономической эффективности может быть произведен сравнительный анализ конечных показателей деятельности с другими странами по аналогичным сферам компетенции.

По каждому направлению, в случае существенных различий (как положительных, так и отрицательных) между плановыми и фактическими значениями показателей, а также показателями разных лет, должен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение . При этом рекомендуется выделять две группы факторов:

· внутренние факторы (на которые субъект бюджетного планирования мог влиять);

· внешние факторы (на которые субъект бюджетного планирования не мог влиять, включая форс-мажорные обстоятельства).

При проведении анализа влияния внешних факторов на достижение плановых показателей отдельно указывается влияние, которое было оказано на достижение плановых показателей другими субъектами бюджетного планирования.

Для каждой группы факторов по возможности оценивается ее влияние на отклонение показателя от плановых (прогнозируемых) значений.

По результатам анализа факторов обосновывается изменение целей, тактических задач, целевых показателей (относительно показателей прошлых лет либо намеченных в прошлых бюджетных циклах), состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.

В данном разделе ДРОНДа должны также быть приведены мероприятия, которые субъект бюджетного планирования наметил осуществить с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами , а также оценить количественно эффект от осуществления этих мероприятий (в виде экономии расходов или увеличения результатов при данном объеме расходов). Указанные оценки должны быть представлены в приложении к ДРОНДу.

Таким образом, формирование бюджета по принципам результативного управления является логическим продолжением процесса планирования деятельности субъекта бюджетного планирования. В связи с этим, основным инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, в России является ДРОНД. При составлении ДРОНДа распределение финансовых потоков осуществляется в соответствии с целями и задачами субъекта бюджетного планирования. Кроме того, в ДРОНДе прослеживается обоснованность и преемственность принятых расходных обязательств путем разделения бюджетов действующих и принимаемых обязательств. В совокупности, различные разделы ДРОНДа позволяют обеспечить последовательное, обоснованное и предсказуемое использование бюджетных средств.

На первый взгляд, связь между предсказуемым среднесрочным планированием бюджета, предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической политики государства и бюджетированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает опыт других стран, форсированное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами.

ЛЕКЦИЯ 3: БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС ПРИ БЮДЖЕТИРОВАНИИ, ОРИЕНТИРОВАННОМ НА РЕЗУЛЬТАТ

Бюджетный процесс при программно-целевом бюджетировании предполагает, как и при традиционном постатейном бюджетировании, три этапа : подготовка проекта бюджета; исполнение бюджета; отчет об исполнении бюджета и оценка.

Подготовка проекта бюджета. Бюджетирование, ориентированное на результат, стимулирует отраслевые министерства сосредоточить внимание на целях и результатах их деятельности. При подготовке проекта бюджета министерствам будет необходимо сфокусировать внимание на трех основных вопросах, которые должны найти отражение в бюджетной заявке.

1) Выбор приоритетных целей и задач государственного органа в рамках исполняемых ими функций.

Определение ключевых целей деятельности государственного органа позволяет сконцентрировать усилия и повысить эффективность целенаправленного использования имеющихся ресурсов организации. Первоочередным шагом при подготовке бюджетной заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, является разработка дерева целей, задач и показателей результативности деятельности государственного органа.

Во второй и последующие годы применения бюджетирования, ориентированного на результат, появляется возможность перераспределять финансовые средства от неэффективных программ к более успешным. Цели, поставленные в начале года, результаты их выполнения в конце финансового года, и оценки социальной и экономической эффективности деятельности государственного органа служат исходной базой для определения расходных потребностей будущего периода. Если министерству не удается достичь установленных в программе целей, это может служить основанием для сокращения ее финансирования и перевода высвободившихся средств в более успешные программы, т.е. уровень расходных потребностей министерства может колебаться от года к году. В таком случае министерства теряют право не только на увеличение финансирования, но и на финансирование в прежних объемах.

При таком подходе физические показатели (кв. м, численность персонала и другие характеристики инфраструктурной сети) перестают быть базой для определения расходных потребностей. Такой базой становится стоимость предоставления услуг, направленных на реализацию поставленных перед министерством задач (хотя стоимость услуг зависит от параметров инфраструктурной сети).

2) Корректировка бюджета действующих обязательств и формирования ведомственных целевых программ для принимаемых обязательств.

Подготовка бюджета, ориентированного на результат, предполагает четкое исполнение принятых обязательств. Для этих целей главными распорядителями бюджетных средств формируются реестры расходных обязательств данного государственного органа. Сам по себе реестр расходных обязательств также не является элементом бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку предполагает обеспечение нормативно-правового закрепления расходов бюджетов, а не их целевой направленности. Однако этот инструмент необходим для раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств, поскольку именно на основе реестра осуществляется планирование действующих обязательств.

Для достижения вновь установленных тактических задач государственного органа должны быть сформированы . Анализ необходимых расходов на реализацию ведомственных целевых программ осуществляется «снизу-вверх» – от сметы на проведение отдельных мероприятий путем агрегирования до размера финансирования выполнения тактических задач и достижения стратегических целей. Оценка необходимых финансовых средств при этом должна быть экономически обоснована . Стимулами к экономному распределению средств является конкурсное удовлетворение бюджетных заявок Министерством финансов Российской Федерации.

Таким образом, важным компонентом определения расходных потребностей при программно-целевом бюджетировании становится анализ затрат и результатов по каждой программе. Он включает в себя три элемента:

· обоснование необходимости предлагаемых мероприятий;

· определение возможных альтернатив;

· сравнение затрат и результатов по выявленным альтернативам.

Основным принципом анализа является учет всех затрат и результатов, связанных с реализацией программы. Самой распространенной ошибкой при определении полной стоимости программы и выгод от ее реализации является исключение издержек, связанных с содержанием зданий, сооружений, оборудования, включая износ, а также с предоставлением промежуточных услуг, т.е. услуг, предоставляемых не конечным потребителям, а другим структурам внутри одного и того же ведомства, в частности, неучет управленческих издержек. Другой распространенной ошибкой является неучет доходов, получаемых от использования собственности.

3) Разработка методики мониторинга и анализа значений показателей, характеризующих степень выполнения и степень эффективности использования бюджетных средств.

Оценка эффективности бюджетных расходов, как уже отмечалось, является одним из наиболее важных и при этом наиболее сложным механизмом бюджетирования, ориентированного на результат. Помимо упомянутых показателей экономической и общественной (социальной) эффективности, могут применяться показатели конечного эффекта и показатели непосредственного результата . Показатель конечного эффекта характеризует изменение параметров целевой группы, на которую направлены управленческие воздействия. В основном используется как синоним общественной полезности и измеряет степень изменения характеристик общества под воздействием государства, органа власти или отдельной программы. Показатель конечного эффекта измеряет последствия управленческих воздействий и отражает изменение среды, что и является конечной целью управления. В терминах показателей конечного эффекта традиционно ставятся цели государственного управления в целом, региональных и федеральных программ развития. В здравоохранении показатель конечного эффекта выражается в младенческой смертности, в экономике – экономическим ростом или инвестиционной привлекательностью. Данный тип показателей наиболее адекватно отражает смысл государственной деятельности на любом уровне. Для многих общественных процессов в качестве показателя конечного эффекта принято использовать показатели степени удовлетворения представителя целевой группы деятельностью государственной организации. Удовлетворение непосредственного клиента во многих случаях отражает реальные результаты деятельности и является показателем конечного эффекта в чистом виде.

Второй тип показателей получил название показателей непосредственного результата . Данный показатель отражает характеристики управленческих воздействий организации на объект управления. Показатель относится только к подсистеме «субъект управления – управленческое воздействие» и не связан с целевой группой. Показатель данного типа отражает мероприятия, проведенные организацией для достижения поставленной цели. Например, обеспечение правопорядка (как цель правоохранительных органов) распадается на ряд мероприятий, в том числе: проведение рейдов, заключение под стражу, работа с осведомителями и т.д. На уровне мероприятий и формируются показатели непосредственного результата, традиционно в следующих вариантах :

· количество мероприятий, действий или операций (проведенных проверок, подготовленных законопроектов, выпущенных постановлений, отремонтированных зданий и т.д.);

· количество (или доля) мероприятий, действий, операций с определенным требованием к качеству (проведенных проверок с выявлением нарушений; подготовленных законопроектов, принятых законодательным органом; выпущенных постановлений, исполняемых всеми задействованными организациями; отремонтированных зданий в соответствии с ГОСТом и т.д.).

Серьезным ограничителем при выборе показателей результативности является доступность необходимой информации и расходы на ее сбор и обработку. Система мониторинга не должна быть чрезмерно сложной и дорогой, поскольку это связано с рисками недостаточности финансирования для ее поддержания, невозможности контроля за объективностью предоставляемой информации, а также непрозрачности результатов мониторинга для граждан. С одной стороны, минимизация числа показателей может приводить к неполноте и фрагментарности системы оценки, а также к ориентации субъекта бюджетного планирования лишь на некоторые результаты своей деятельности при игнорировании тех из них, которые не нашли отражения в показателях результативности. Однако, с другой стороны, наличие в системе оценки результативности большого объема частной информации не позволяет реально выявить динамику достигаемых результатов, общая картина распадается на отдельные элементы, часто имеющие разнонаправленную динамику и достаточно сложно поддающиеся обобщению.

Очевидно, что на практике нужно находить компромисс, позволяющий в максимальной мере согласовать эти противоречивые требования. При поиске данного компромисса представляется необходимым ориентироваться на следующие подходы :

· стремиться минимизировать количество измерителей одного и того же результата (что не равносильно минимизации количества показателей вообще, поскольку результаты могут быть достаточно многообразны);

· в максимальной степени использовать показатели, которые ранее применялись в отчетности и статистике, по которым есть возможность построения временных рядов и проведения межрегиональных сравнений;

· устанавливать четкую связь между целью, задачей, мероприятием, с одной стороны, и показателем результативности, с другой стороны; избегать использования показателей, не имеющих прямого отношения к установленной системе целей и задач;

· из всего набора возможных показателей отбирать те, которые отражают либо объемы предоставления услуг, либо их качество, либо те непосредственные условия, которые определяют это качество; по возможности исключить показатели, лишь косвенно влияющие на качественные характеристики услуг (пример – количество преподавателей, участвующих в конкурсах и конференциях);

· при включении показателей, основанных на результатах опросов, заранее оценивать объем бюджетных средств, необходимых для регулярного проведения опросов, и возможности их выделения;

· с осторожностью относиться к показателям, вычисляемым по сложным формулам со многими переменными: хотя по форме данные показатели могут выглядеть как результирующие, на самом деле в большинстве случаев они недостаточно адекватно оценивают совокупное действие множества факторов и трудно объяснимы для пользователей системы мониторинга.

Таким образом, на стадии подготовки бюджета необходимо сформировать план распределению бюджетных ресурсов и подготовить критериальную базу для анализа эффективности их использования.

Исполнение бюджета. При внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, контроль за исполнением бюджета постепенно смещается из внешней сферы во внутреннюю : от контроля за целевым использованием средств, осуществляемого внешним контролирующим органом (таким, как Счетная палата), к внутреннему контролю, осуществляемому самими отраслевыми министерствами, и в конечном итоге – к ответственности конкретных исполнителей. Важной предпосылкой этого является наличие соответствующих институциональных условий и готовности госаппарата к такому шагу.

Переход к стадии исполнения бюджета отмечается утверждением государственного бюджета и, соответственно, предоставлением информации руководителям программ об утвержденных ассигнованиях . Данная информация позволяет руководителям министерств и бюджетных учреждений достаточно свободно планировать свою деятельность на финансовый год и на отдаленную перспективу. Свобода обеспечивается тем, что ассигнования выделяются по укрупненным статьям программной классификации, что позволяет руководителям министерств самостоятельно принимать под гарантию выделенных ассигнований определенные финансовые обязательства : решать, какие ресурсы, в какой комбинации будут приобретены и использованы.

На этапе исполнения бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, существенное значение имеет вопрос о переносе на следующий год остатков неиспользованных средств . Как правило, при программно-целевом бюджетировании государственным министерствам разрешается переносить остатки неиспользованных средств на будущий финансовый период. Такое право обусловлено, с одной стороны, большей свободой руководителей министерств и ведомств в использовании выделенных им средств, а с другой − с переходом на многолетнее бюджетирование, которое обычно предполагается при программно-целевом бюджетировании. В этом случае контролирующий орган отслеживает не столько правомерность и целевой характер расходования государственных средств, сколько эффективность и результативность использования государственных ресурсов.

Еще одним важным вопросом на стадии исполнения бюджета являются контрактные полномочия руководителей программ и возможность принятия финансовых обязательств. В развитых странах право расходовать бюджетные ассигнования (брать кредит под залог этих ассигнований) предоставляется ведомствам сразу же после получения уведомлений об утвержденных им суммах. Уведомление об ассигнованиях в некоторых странах дополняется уведомлениями о контрактных и/или заемных полномочиях (на меньшую сумму, чем общий объем выделенных ассигнований, либо на сумму, совпадающую с этим объемом), в пределах которых руководители министерств и бюджетных учреждений заключают контракты с поставщиками продукции, работ и услуг. Во многих странах значительная часть бюджетных обязательств возникает в результате действия законов, принятых в предыдущие годы, и потому не требует ежегодного пересмотра и утверждения. Такие обязательства включаются в бюджет текущего года только в год утверждения, а в последующие годы переходят в категорию постоянных и выводятся за рамки ежегодного бюджетного процесса.

Что касается собственно финансирования расходов бюджета, то программно-целевое бюджетирование не вносит в этот этап исполнения бюджета существенных изменений, хотя предполагает четкую работу всех бюджетных механизмов, например, обязательный мониторинг всех принятых денежных обязательств.

Для стран, применяющих программно-целевое бюджетирование, характерен переход от кассового метода учета исполнения бюджета к методу учета по начислению . В отличие от кассового, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в момент их получения, метод начислений требует учета расходов на момент возникновения расходных обязательств, т.е. на момент поставки товаров и услуг, даже если платежи за них не были произведены. Аналогичным образом запись доходов при учете по начислению осуществляется на момент возникновения платежных обязательств, т.е. на момент завершения операции (продажи товаров и услуг), даже если платежи за них не были получены.

Существует по крайней мере два фактора, связывающих бюджетный процесс, строящийся на программно-целевых принципах, с методом начислений. Во-первых, метод начислений требует внимания к тем областям расходов, обязательств и доходов, на которые министерства и ведомства при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не обращают внимание (например, учет износа основных фондов). Благодаря методу учета расходов по начислению, при котором учет расходов на основные фонды ведется не на момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в процессе производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амортизации) информация о себестоимости оказания тех или иных услуг становится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением государством услуг, является обязательным требованием программно-целевого бюджетирования.

Во-вторых, по мере того, как значительная часть государственной деятельности приобретает черты коммерческой (контрактация государственных служащих, взимание платы за услуги, предоставляемые предприятиями общественного сектора и т.д.) метод начислений, принятый в частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами государственного сектора, позволяя лучше измерять его эффективность и результативность. Так как в центре концепции программно-целевого подхода лежит измерение эффективности и результативности, метод начислений дает возможность оценить реальные достижения в этой области.

В ходе исполнения бюджета может возникнуть необходимость внести изменения в бюджетные ассигнования , например, сократить их в связи с незапланированным сокращением доходов, в связи с чрезвычайными ситуациями и др. или, напротив, увеличить их тому министерству, которое не уложилось в смету. С точки зрения управления государственными расходами вносить изменения предпочтительнее, когда ресурсы распределены по программам, а не постатейно. Это связано с тем, что у министерства финансов имеются данные (полученные в ходе подготовки проекта бюджета) о приоритетности различных программ, о степени их реализуемости при разных уровнях финансирования и о последствиях сокращения бюджетного финансирования. Эта информация позволяет сократить расходы с наименьшими издержками для государственной экономической и социальной политики.

Следует отметить, что частые изменения в планах бюджетных расходов для программно-целевого бюджетирования не характерны. Аргумент «не хватает средств» при программно-целевом бюджетировании перестает быть основанием для увеличения финансирования, так как возникновение подобных нехваток свидетельствует о перерасходе средств против плана. Однако любое министерство (министр) подписывается под всеми указанными в своей бюджетной заявке альтернативными программами и обязуется их выполнить при заявленном уровне финансирования, а министерство финансов (бюджетный департамент) только выбирает одни из альтернативных вариантов, предложенных министерством. Таким образом, возникновение необходимости в выделении дополнительного финансирования на этапе исполнения программно-целевого бюджета может свидетельствовать либо о слабой подготовке бюджетной заявки, либо о перерасходе средств. При программно-целевом бюджетировании министерства и ведомства могут рассчитывать только на те ресурсы, которые им выделены, хотя они вправе перебрасывать ресурсы статьями расходов в пределах одной программы.

Одной из основных сложностей исполнения бюджета, построенного по программно-целевому принципу, является отсутствие соответствующих управленческих навыков у большинства министерских работников. Традиционно ценимые качества управленца, например, умение «выбить» фонды, теряют свое значение в условиях программно-целевого бюджетирования, уступая место способностям эффективно распределять выделенные ресурсы внутри программной деятельности.

Отчетность, мониторинг и оценка результатов. При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при программно-целевом бюджетировании играют два документа – отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах деятельности министерств . Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период.

Необходимость контроля привела к разработке различных механизмов и процедур оценки и мониторинга социальной и экономической эффективности реализуемых программ, т.е. эффективности программы с точки зрения достижения поставленных целей, достижения социального эффекта от предоставления бюджетных услуг и соотношения объема предоставленных услуг определенного качества и затрат на их предоставление. Система показателей должна быть разработана и согласована на этапе подготовки проекта бюджета, когда идет составление программ, поскольку она является составной частью бюджетной заявки.

Существует несколько видов оценок , из сочетания которых складывается общая оценка программы:

1) Оценка управленческих процессов , которая показывает, реализуется ли программа так, как задумывалась, соответствуют ли предпринятые действия законодательству, дизайну программы, профессиональным стандартам и ожиданиям потребителей.

2) Оценка социального (конечного) результата , показывающая, в какой мере достигнуты ожидаемые цели. При построении такой оценки основное внимание уделяется оценке достигнутых социальных результатов, независимо от того, были они получены ли эти результаты только по итогам реализации данной программы или достижению их способствовали также какие-то внешние факторы (другие программы).

3) Оценка вклада программы в достижение социального (конечного) результата − это оценка чистого эффекта программы на конечный результат, т.е. оценка воздействия программы отдельно от других факторов. Применяется в том случае, когда известно, что существуют внешние факторы, повлиявшие на конечный результат.

4) Анализ «затраты-результаты» и анализ «затраты - эффективность» . Применительно к существующим программам эти виды анализа играют роль оценки. Анализ «затраты - эффективность» оценивает стоимость достижения одной цели или решения одной задачи и используется для выбора самых экономичных способов достижения целей. Анализ «затраты-результаты» направлен на определение всех затрат и результатов, обычно в денежной форме.

Как показала практика разных стран, сбор и анализ информации, необходимой для программно-целевого бюджетирования, – очень сложный и трудоемкий процесс. Создание и развитие соответствующих информационных систем занимает обычно несколько лет.

Необходимость совместного анализа управленческой и финансовой информации требует особых навыков. В ведомствах создаются специальные подразделения, отвечающие за мониторинг информации о государственных расходах и анализ поступающих данных, а также разрабатывающие предложения по повышению эффективности бюджетных расходов. Работники этих подразделений отслеживают эффективность бюджетных расходов по различным секторам экономики и отраслями социальной сферы на постоянной основе. Кроме высококвалифицированного персонала, подразделения должны иметь определенный административный ресурс, позволяющий использовать полученные результаты для корректировки государственной политики в области расходов и бюджетного процесса.

Принцип гласности бюджетной информации , означающий обязательную публикацию в открытой печати бюджетов и отчетов об их исполнении, используется как странами, придерживающимися традиционного подхода к бюджетированию, так и странами, использующими программно-целевой подход. Однако при программно-целевом бюджетировании и исполнении бюджета данный принцип трактуется шире, чем при традиционном подходе. При программно-целевом подходе правительство обязано информировать общественность:

· о достигнутых показателях (количественных и качественных) предоставления государственных услуг, а также о социальной и экономической эффективности деятельности министерств;

· о результатах анализа социальной и экономической эффективности государственных расходов, полученных в течение года;

· о методологии оценки, а также о мерах, которые будут предприняты по результатам проведенного анализа;

· об изменениях в законодательстве и государственной политике, возникших в результате анализа эффективности бюджетных расходов, о том, как эти изменения будут способствовать достижению поставленных правительством целей.

Мониторинг , осуществляемый в ходе исполнения бюджета, представляет собой непрерывный процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ.

В отличие от мониторинга, оценка результатов , как правило, представляет собой разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватить, помимо прочего, такие вопросы, как актуальность (польза от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивость ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ. Оценка полученных результатов является важным инструментом поддержки принятия политических решений. Для качественного проведения оценки важно определить номенклатуру и формы отчетных документов.

Оценки проводятся на трех стадиях подготовки и реализации программы:

· на стадии согласования проекта бюджета (предварительная оценка);

· в течение срока реализации программы (промежуточная оценка);

· по завершении программы (заключительная оценка или оценка последствий программы).

Предварительная оценка представляет собой ценную информацию для выбора наиболее оптимальной структуры расходов на основе анализа ожидаемых результатов программ относительно затрат, требуемых на их выполнение (анализа сравнительной эффективности альтернативных программ). Промежуточная оценка служит важным источником информации при решении вопроса о необходимости внесения изменений в действующие программы, возникающей в связи с изменениями приоритетов государственной политики, изменениями внешних и внутренних факторов, воздействующих на реализацию программы, отклонениями фактических (промежуточных) результатов программы от ожидаемых результатов и т.п. Наконец, оценка, проводящаяся по завершению программы , позволяет сопоставить фактические и ожидаемые результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы успеха программы и проблемы, возникшие в ходе ее выполнения. Тем самым она снабжает органы исполнительной и законодательной власти ценной информацией для определения и корректировки приоритетов государственной политики, для разработки новых программ.

На этом этапе исполнения программно-целевого бюджета возможны следующие сложности :

· бюджетный департамент (Минфин России) не уменьшает контроль за целевым (постатейным) расходованием бюджетных средств из-за боязни злоупотреблений со стороны министерских чиновников, получивших большую свободу распоряжения государственными средствами;

· руководители министерств могут оказаться психологически не готовыми к раскрытию информации о социальной и экономической эффективности деятельности своих министерств, и результатах анализа.

Таким образом, несмотря на схожесть основных этапов бюджетного процесса при затратном бюджетировании и бюджетировании, ориентированном на результат, содержательная сторона данных этапов значительно отличается.

ЛЕКЦИЯ 4: ПЕРЕХОД К БЮДЖЕТИРОВАНИЮ, ОРИЕНТИРОВАННОМУ НА РЕЗУЛЬТАТ

Российский опыт реформы бюджетного процесса и зарубежная практика свидетельствуют о том, что процесс перехода от традиционного затратного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, требует продолжительной работы. Успешность данного перехода зависит от множества факторов, в том числе последовательности предпринимаемых шагов.

В принципе возможны два варианта перехода к программно-целевому бюджетированию.

Вариант 1. Поэтапный переход к программно-целевым принципам построения бюджетного процесса всех министерств и ведомств. Каждая стадия (определение предоставляемых услуг, внедрение показателей результативности и эффективности, внутренний контроль за расходами и внешний контроль результативности, разработка новых форм отчетности и т.д.) внедряется последовательно, но одновременно во всех министерствах и ведомствах.

Вариант 2. Комплексная реформа бюджетного процесса в нескольких пилотных министерствах, постепенный (за счет расширения круга пилотных министерств) охват прочих министерств и ведомств. Реформы осуществляются под руководством министерства финансов (бюджетного департамента), который готовит пакет документов, куда входят следующие инструкции :

· по организации бюджетного планирования;

· по определению стоимости предоставляемых услуг;

· по управлению государственными закупками;

· по учету расходов;

· по составлению финансовых отчетов и отчетов о результатах деятельности;

· по управлению активами;

· по проведению внутреннего аудита.

Выполнение требований обеспечивает министерствам и ведомствам свободное распоряжение выделенными им ресурсами.

В России реализуется преимущественно первая модель. Одним из наиболее поздних значительных этапов является внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации .

В соответствии с поправками, внесенными в последнее время, в Бюджетном кодексе конкретизированы требования к долгосрочным целевым программам , а также введено понятие ведомственных целевых программ (ст. 179, 179.3). Так, применительно к долгосрочным целевым программам вводятся следующие основные критерии :

· долгосрочные целевые программы утверждаются высшим исполнительным органом соответствующего уровня власти (Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации либо местной администрацией);

· долгосрочные целевые программы должны быть утверждены не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный орган;

· объем бюджетных ассигнований на их реализацию утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье бюджетных расходов;

· по каждой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой может быть принято решение о сокращении финансирования либо досрочном прекращении реализации отдельных программ.

Что касается ведомственных целевых программ, то их регулирование в Бюджетном кодексе носит самый общий характер. Порядок разработки, утверждения и реализация этих программ осуществляются в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ».

Согласно данному постановлению, ведомственные целевые программы могут формироваться в 2 видах :

· утверждаемая ведомственная целевая программа (далее - целевая программа ведомства ) - утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в ДРОНД субъекта бюджетного планирования;

· аналитическая ведомственная целевая программа (далее - аналитическая программа ведомства ) - выделяемая в аналитических целях при подготовке ДРОНДа субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.

Целевая программа ведомства содержит:

· характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;

· основные цели и задачи программы;

· описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы - измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам;

· перечень и описание программных мероприятий, включая состав мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия. При определении размера средств, выделяемых на реализацию мероприятий целевой программы ведомства из федерального бюджета, учитывается необходимый для их осуществления объем финансирования в целом;

· срок реализации программы;

· описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;

· оценку эффективности расходования бюджетных средств по годам или этапам в течение всего срока реализации программы, а при необходимости - и после ее реализации;

· методику оценки эффективности программы (с учетом ее особенностей);

· обоснование потребностей в необходимых ресурсах;

· описание системы управления реализацией программы, включающей в себя распределение полномочий и ответственности между структурными подразделениями, отвечающими за ее реализацию.

Расходы на финансирование государственных капитальных вложений, предусматриваемых на реализацию ведомственных целевых программ, включаются в установленном порядке в федеральную адресную инвестиционную программу.

Субъект бюджетного планирования вправе утвердить:

· целевую программу ведомства, намеченную к финансированию из бюджета действующих обязательств, - после получения положительных заключений экспертизы Министерства экономического развития Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации;

· целевую программу ведомства, предлагаемую к финансированию (полностью или частично) из бюджета принимаемых обязательств, - после одобрения Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу перечня таких программ, если данная программа включена в его состав.

Контроль за ходом реализации целевой программы ведомства осуществляется соответствующим субъектом бюджетного планирования, а также может осуществляться в процессе комплексных проверок. Органы статистики совместно для обеспечения мониторинга и анализа хода реализации целевых программ ведомств организуют ведение ежегодной статистической отчетности. Перечень показателей и порядок представления отчетности устанавливаются соответствующим органом исполнительной власти. Требования к представляемой статистической отчетности являются обязательными для всех отчитывающихся субъектов.

Отчеты о выполнении ведомственных целевых программ , включая меры по повышению эффективности их реализации, представляются субъектами бюджетного планирования ежегодно, на первом этапе подготовки ДРОНДов субъектов бюджетного планирования.

Возвращаясь к изменениям, внесенным в Бюджетный кодекс, следует отметить, что он не содержит какого-либо систематизированного регулирования механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, однако наряду с рассмотренным выше регулированием долгосрочных целевых программ, имеются отдельные элементы регламентации некоторых инструментов БОР.

В качестве инструмента ориентации поставщиков бюджетных услуг на результат вводится механизм государственного (муниципального) задания , которое должно устанавливать требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, под которыми понимаются не только услуги социального характера (образования, здравоохранения, социального обеспечения), но и функции государства (МСУ) по правовому регулированию, обеспечению обороноспособности и безопасности, контролю и надзору, планированию и т.д.

Иными словами, устанавливается привязка «расходное обязательство – бюджетное ассигнование – государственное (муниципальное) задание» . Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, обосновано государственным (муниципальным) заданием, полномочиями, нормативно-правовой базой деятельности органов власти. А с другой стороны, выражает расходные обязательства, которые принимает на себя бюджет.

Согласно Бюджетному кодексу, бюджетные ассигнования – это бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. Основными видами бюджетных ассигнований в соответствии с российским бюджетным законодательством являются ассигнования на:

· реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, а также законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

· осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

· компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.

Бюджетные правонарушения и меры ответственности за них

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются:

· неисполнение закона (решения) о бюджете;

· нецелевое использование бюджетных средств;

· неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

· неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

· несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

· несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

· несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

· несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

· несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

· несоответствие бюджетной росписи закону (решению)о бюджете;

· несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

· несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;

· несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

· отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства;

· несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

· финансирование расходов, не включенных в бюджетную

· финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

· несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

· несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;

· открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделения Банка России;

· несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы РФ, сронаправления в Министерство финансов РФ информации о результатах рассмотрения дела в судах;

· несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы РФ. 1

меры принуждения:

· предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

· блокировку расходов;

· изъятие бюджетных средств;

· приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

· наложение штрафа;

· начисление пени и др. 1

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства складывается из:

· определения органов, применяющих меры к нарушителям бюджетного законодательства (органы Федерального казначейства РФ, арбитражный суд РФ, Счетная палата РФ);

· установления системы санкций и мер воздействия на правонарушителей (предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов и др.);

· определения процедуры применения мер принуждения (списание в бесспорном порядке сумм бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, предупреждение органам власти о ненадлежащем исполнении бюджета и др.).

Размеры штрафов и пени устанавливаются БК РФ и законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Концепция бюджетирования, ориентированного на результат

Бюджетирование, ориентированное на результат - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учёта, основанного на методе начислений и обеспечивающего учёт затрат по функциям и программам.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

5. Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

6. Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

Похожая информация.